La Sécurité sociale en général, et singulièrement le Régime général, se caractérise encore par un enchevêtrement important des responsabilités. Les Ministères, les Caisses nationales, les diverses composantes des administrateurs, les tutelles régionales, et les représentants des agents des caisses (Syndicats et Associations), constituent un réseau complexe et parfois confus. Il est vraisemblable que de nombreuses difficultés de l’Institution sont dues à cet état des lieux, mais ce constat n’est point l’objet du présent rapport.

Il convient cependant de prendre acte que la procédure de désignation des agents de direction, puis les conditions de l’exercice de leur responsabilité, participent de cette complexité. Les procédures de désignations des directeurs et agents comptables depuis les dernières Ordonnances, qui répartissaient les rôles entre au moins quatre acteurs différents (Commission des listes d’aptitude, Comité des carrières, Directeurs des caisses nationales et Conseil d’administration locaux), reflétaient au demeurant très exactement cet état des lieux.

L’Association des anciens élèves du CNESSS rappelle qu’il est illusoire et inutile de vouloir corriger une conséquence de cette situation, c’est à dire leur gestion de carrière, sans prendre en compte au préalable la cause initiale, c’est à dire l’organisation de l’Institution elle même, car les agents de direction n’ont pas à être les otages d’une situation qui les dépasse. La complexité des procédures et l’ambiguïté de certaines situations n’est donc que le reflet d’un état des lieux qu’il appartient aux responsables de prendre en charge dans toute sa dimension. Malgré tout, cette relative confusion n’a pas comporté que des inconvénients. Elle a conduit les dirigeants des caisses à s’affirmer de plus en plus pour défendre l’éthique de leur fonction et à s'affirmer, plus que dans toute autre institution, comme les gardiens d’une certaine conception de la protection sociale. L’émergence des Associations de cadres et de dirigeants parmi les acteurs traditionnels ces dernières années, est une claire illustration de cette volonté.

Cette situation laisse de plus une marge de manœuvre importante aux dirigeants, en leur épargnant de nombreuses pressions, pour exercer leur mission, qui est double. La fonction de direction dans les organismes sociaux est en effet une mission importante, qui comprend une délégation de pouvoir et une fonction de gestion (d'ailleurs illustrée par la distribution des prérogatives de nomination et d'agrément). Non seulement les dirigeants des caisses disposent de prérogatives de puissances publiques, à l’instar des fonctionnaires, prérogatives qu’ils peuvent donc exercer plus librement, mais, de plus ils se voient confier des moyens logistiques importants pour des mission de gestion. Peu d’acteurs locaux publics ont à leur disposition des organismes qui vont d’une centaine à plusieurs milliers de personnes, pour rembourser des milliers d’actes de soins tous les jours, pour ne prendre que l’exemple de la Branche maladie.

Le fait de donner et de retirer une délégation d’une telle importance ne constitue pas un acte anodin et il n’est pas anormal qu’il en soit ainsi, c’est même sans doute nécessaire. C’est une erreur d’appréciation et peut être une faute que vouloir banaliser une telle sanction, car cela conduirait à l’altération de son exercice.

Les cadres et dirigeants des caisses, conscients de l’étendue de leurs responsabilités et attachés aux spécificités de leurs fonctions, sont vigilants quant aux conditions de leur exercice. Il ne s’agit pas de défendre des privilèges corporatistes, mais bien de garantir, en termes éthiques, le libre accomplissement des missions d’intérêt général, confiées à des responsables attachés à la notion de Service public. Il ne peut être question pour l’Association des anciens élèves du CNESSS d’accepter qu’on galvaude les responsabilités des dirigeants, au prétexte de modes de gestion des ressources humaines, ou de prétendues modernisations qui sont présentées, hypocrisie suprême, comme une aide pour les intéressés. Le présent rapport affirme un parler vrai sur un vrai sujet qui est celui de la répartition des pouvoirs entre les acteurs, qui ne saurait être déguisée sous des discours lénifiants.

Cela dit, s’il est légitime de revendiquer les libertés attachées à toute importante responsabilité, il est certainement indispensable d’accepter de voir ses performances évaluées et d’accepter les sanctions qui en découlent.

Le nouveau contexte consécutif au projet de réforme

Les conditions de désignation proposées dans le cadre de la nouvelle réforme changent la donne, puisque le Directeur de la caisse nationale d’assurance maladie, nommé par le Ministère, deviendrait indépendant d’un Conseil qui au demeurant ne serait plus « d’administration », mais « d’orientation ». Son indépendance, par rapport à d’éventuelles pressions syndicales serait donc renforcée, et la désignation par le directeur national seul, si elle est décidée, conduit donc à reporter l’analyse des risques sur les autres aspects de cette désignation, et à rechercher des garanties prioritairement à propos du déroulement de carrière.

En d’autres termes, l’AECNESSS sera désormais vigilante sur :

• Les conditions mêmes de la nomination (maintien ou non à terme de la Liste d’aptitude, mobilité inter-branches, appréciation du profil du poste et du cursus du candidat).
• Le déroulement de carrière (l’évaluation, les niveaux de salaires, individualisation de la rémunération, passage obligé ou non par des organismes nationaux)
• Les conditions de mutation et la gestion de la mobilité.
• Les conditions de mise à l’écart des fonctions.

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1 La nomination

1.1 La « pénurie » de candidats

La situation actuelle de raréfaction des candidatures, d’abord aux postes d’Agents comptables, puis aux postes de directeurs d’organismes de dimensions modestes ou moyennes, aggrave les conditions du débat. La tentation est forte comme souvent, pour de nombreux acteurs, de réagir en essayant de corriger les conséquences, au lieu d’agir sur les causes. C’est ainsi que les solutions de regroupement de postes ne peuvent être considérés que comme des palliatifs provisoires et que les intentions de recrutement externes ne peuvent être acceptées sans autre réflexion.

Les explications à ces phénomènes n’ont pas manqué, s’appuyant sur des expériences personnelles ou des ressentis individuels, à l’occasion de débats passionnés.

La vision globale que les responsables de l’Association ont du fonctionnement de l’Institution, les nombreux contacts que ses responsables entretiennent avec l’ensemble des acteurs, et la remontée d’information des adhérents, qui forment le corps le plus important, et le plus diversifié, conduisent à suggérer quelques pistes de réflexions qui semblent relativement assurées.

On évacuera d’abord tous les seuls préjugés sur les responsabilités de l’agent comptable, sur la formation initiale, sur le manque d’intérêt pour l’activité et le manque de considération pour la fonction. Tous ces constats ne sont pas nouveaux, et ne peuvent à eux seul expliquer une soudaine désaffection d’une fonction qui a été des années durant une des voies royales d’accès aux postes de pleine direction.

Le fait que la pénurie de candidats a commencé à apparaître aussi pour les postes de directeur, mais surtout pour les organismes de petite taille, donne une indication. Traditionnellement dans l’Institution, les postes d’agent de direction des grands organismes sont mieux rémunérés, et nécessitent des inscriptions de liste d’aptitude plus élevés, que les postes de directeur ou d’agent comptable d’organisme de taille plus modeste. Ce n’est point le lieu de juger cet état de fait. Mais il faut bien constater que cette situation s’est considérablement aggravée avec le dernier avenant conventionnel qui a créé trois niveaux de sous directeur, et a permis de revaloriser la situation de ces derniers dans les grands organismes. Pour les agents comptables, l’amélioration des primes de responsabilité il y a quelques années a de même resserré l’écart entre les fonctions exercées et les fonctions de direction éventuellement souhaitées.

Cet état de fait, connu sous l’appellation de ‘’tuilage’’ à créé une rente de situation qui emprisonne ceux qui en bénéficient : il est toujours difficile d’envisager une nouvelle fonction, un déménagement avec sa famille dans une ville plus petite, même pour des responsabilités plus hautes et plus complètes. Mais si, en plus, le salaire en est diminué, on comprend qu’on a ainsi stérilisé un vivier de candidats extrêmement important parmi les plus jeunes et les plus motivés.

L’Association qui comprend des agents de direction de tous niveaux dans ses rangs n’a pas légitimité à décider si se sont les salaires des directeurs et agents comptables d’organismes moyens qui doivent être supérieurs ou inférieurs à ceux des adjoints et sous directeurs de caisses de catégories supérieures. Mais elle répète, depuis plusieurs années, que la grille actuelle des salaires stérilise toute motivation de mobilité et entraîne une pénurie de candidatures. Cette situation conduit à demander aux partenaires qui ont en charge ces négociations, de réfléchir à une revalorisation éventuelle des rémunérations des fonctions de pleine direction et d’agents comptables.

Ces constats, que l'Association a déjà effectué il y a plus de quatre ans, avec des Associations de directeurs, n'ont pas fait l'objet d'une réflexion, encore moins d'une action.

1.2 Les catégories de Caisses

L’idée reçue selon laquelle il faudrait supprimer les catégories de caisses, et rémunérer les responsables selonles besoins de mobilité ressentis par les organismes nationaux, a des conséquences très importantes. Resserrer l’éventail des catégories conduit à stériliser les parcours motivants, pour les remplacer par des gestions de carrière technocratiques, conduites depuis Paris.

Il semble évident et légitime que la rémunération doive être liée à la dimension des organismes, et donc à l’étendue des responsabilités, et non à la seule appréciation d’une caisse nationale. Il est également raisonnable de pérenniser les systèmes de classement des organismes en l’équilibrant selon les branches. En effet, l’étendue de la responsabilité n’est pas seulement liée au nombre d’agents, mais à l’amplitude de chaque mission selon sa nature.

Le classement des caisses incite à des parcours de carrière motivants et incitatifs, il permet une mobilité naturelle et sélective. Sa disparition totale, outre son caractère artificiel, conduirait à des mesures d’administration des carrières, remettrait en cause la liste d'aptitude, et tout l'édifice existant de gestion des carrières.

L’Association ne souhaite pas que soit remise en cause le lien entre la rémunération et le classement des caisses par catégories, car c’est la condition la plus objective et la plus transparente d’appréciation. Si d’autres critères que la seule taille devaient être ponctuellement envisagés, il conviendrait à tout le moins qu’ils reflètent à partir de critères objectifs et affichés la charge de travail, l’étendue des responsabilités et les performances de gestion.

1.3 Le pouvoir de nomination

La réforme envisage pour l’instant, de confier seulement au directeur de la CNAM-TS la responsabilité de désigner les directeurs, ainsi que les agents comptables, c'est-à-dire les Cadres dirigeants, que la plupart des anciens élèves ont vocation à devenir un jour.

Qu’en est-il des autres Branches et des autres régimes ?

Le dispositif proposé, semble reposer à plus ou moins long terme sur une logique de séparation des genres : la gestion de la santé, de la régulation du système de soins, du paiement des prestations en nature, financées, pour ce qui concerne la part dite « salariale » par la CSG, qui est considérée comme un impôt, relèverait de l’Etat. Cela donne légitimité à la désignation d’un directeur d’une « Caisse nationale des prestations en nature » par les pouvoirs publics. Dans cette perspective, les directeurs de caisses nationales, qui gèrent des « salaires de remplacement », devraient être nommés seulement par des Conseils d’administration paritaires autonomes, ayant éventuellement délégué cette prérogative à un Directeur national comme à l’UNEDIC.

Ce n’est pas ce qui est proposé aujourd’hui, mais c’est pourtant ce qui est en germe dans le projet de réforme. Il ne paraît donc pas forcément cohérent de donner le même pouvoir de nomination à tous les directeurs de toutes les Caisses nationales ; pour autant, c’est ce qui se passe à l’UNEDIC, sachant que dans ce cas, le directeur national tire sa légitimité de son Conseil d’administration, et non de l’Etat.

Quoi qu’il en soit, les Anciens élèves du CNESSS considèrent qu’ils ont, pour ce qui les concerne, la vocation et la formation pour prendre des postes dans toutes les Branches. On peut considérer, dans ce cas, qu’il serait d’une meilleure garantie que la procédure soit la même partout.

Au demeurant, les agents de direction des caisses de toutes les Branches du régime général bénéficient toujours de la même convention collective, et l'UCANSS existe encore. Le projet de réforme ne remet pas en cause dans sa première version la liste d'aptitude unique pour toutes les Branches et même pour plusieurs Régimes, qui apporte toujours quelques garanties de transparence à tous les agents de direction, ni le Comité des carrières, qui est inter branches.

Les dirigeants formés par le CNESSS sont encore des « généralistes du management », même si la scolarité s’enrichit, en fin de parcours, d’une spécialisation à la Branche choisie à l’occasion du premier poste. Il faut rappeler que le parcours d’accès aux plus hautes fonctions dans l’Institution est particulièrement sélectif pour les jeunes diplômés. Le CNESSS ne permet pas en effet un ‘’parachutage’’ immédiat sur un poste de direction. Après un concours difficile, les élèves suivent une scolarité de 18 moins, entrecoupée de stages près des équipes dirigeantes dans des organismes différents, et connaissent une enrichissante cohabitation entre élèves internes et externes. A l’issue de la scolarité sanctionnée par une épreuve de sortie, les jeunes diplômés affrontent le ‘’troisième concours’’, celui du terrain, puisqu’ils sont d’abord nommés cadres, et c’est en réalité une nouvelle épreuve de sélection. Il leur faut ensuite être inscrits sur la liste d’aptitude, et apprendre à être nommés agents de direction. Ceux qui accèdent aux plus hautes fonctions ont donc été sélectionnés sur leurs aptitudes intellectuelles, puis sur leurs réelles capacités de management. Il s’agit donc bien dans cette affaire d’évaluer des dirigeants au sens généraliste du terme, et non le haut encadrement technique d’une branche spécialisée.

L’Association considère donc avec raison que les cadres et agents sélectionnés et formés par le CNESSS ont une aptitude générale à s’intégrer dans les équipes de dirigeants de toutes les branches et tous les régimes, sans parler des organismes complémentaires ou des Assedic, ainsi que des anciens élèves l’ont déjà démontré. Elle défend le concept d’une mobilité favorisée et choisie, s’appuyant sur un parcours de carrière dans des organismes plus importants, et dans des postes à plus grande étendue de responsabilité.

Au delà, il semble important de conserver l'unité apportée par une convention collective commune, la solidarité des équipes de direction et donc de tous les agents de direction, ainsi que la mobilité interbranches.

1.4 Les garanties entourant la nomination

La mobilité inter branche ou inter régimes et la Liste d’aptitude

Depuis la mise en œuvre des Ordonnances, il s’avère que les Caisses nationales ont proposé à la nomination, dans les faits, prioritairement des agents de leur Branche, et majoritairement des Directeurs pour des postes de directeurs. Les Conseils d’administrations pour leur part, n’ont fait qu’aggraver cette logique dans leur choix.

Cette dérive était attendue, et, si elle ressort plus d’un principe de précaution qui conduit à proposer les profils qui présentent le moins de risque pour les organismes, plus que d'une tactique délibérée, il n’en reste pas moins qu’elle est préoccupante parce qu’elle conduit au repli sur soi des Branches.

L’Association a défendu le principe d’une liste d’aptitude commune aux différents régimes, susceptible de favoriser la mobilité. Cette liste, avec les règles qui la régissent, est désormais le dernier rempart qui garantit un peu de mobilité inter branche et inter régime dans l’Institution. La sagesse conduirait certainement à ne pas la remettre en question dans l’avenir.

La publicité des vacances de postes

Dans l’état actuel des choses, l’UCANSS publie la liste des postes vacants pour l’ensemble des Régimes concernés, assurant un minimum de publicité. Le projet de réforme ne remet pas en cause cette procédure, dont il faudra défendre le maintien dans l’avenir.

Le Comité des carrières.

Le Comité des carrières est maintenu dans le projet de Loi.

Dans une organisation où le Directeur de la Caisse nationale nomme les cadres dirigeants, la tentation pourrait être grande à terme de vouloir non plus faire appel de candidatures, mais de rechercher d’avance le candidat supposé idoine, de préférence évidemment à l’intérieur de la Branche, où les postulants sont connus, surtout s’ils sont déjà directeurs ou agents comptables. L’existence de l’UCANSS et le Comité des carrières garantissent un minimum de d’ouverture inter branches et régimes, et il semble donc sage, là encore, « d’encadrer » le pouvoir de nomination par les directeurs de Caisses nationales, en maintenant dans l’avenir, l’obligation d’en passer pas ces instances.

Le Comité des carrières devrait être le lieu privilégié d’une gestion des ressources humaines dirigeantes de toute l’Institution, dans laquelle les directeurs de caisse nationale trouveraient des candidats de valeur, et ce dans toutes les branches. Il faudrait cependant renforcer la légitimité de ce Comité en améliorant sa représentativité : la présence de directeurs retraités ne permet pas une représentation suffisante des Cadres et agents de direction des caisses.En supposant que des Syndicats ou des Associations doivent un jour y siéger, il conviendra de rappeler que l’AECNESSS est la seule instance représentative de la totalité des Cadres et agents de direction de toutes les Branches, et de tous les Régimes.

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2 Le déroulement de carrière et l’évaluation

2.1 Pour une culture de l’évaluation objective et sanctionnée

Les sanctions existantes

L’Association a considéré, il y a quelques années déjà, qu’il était temps d’accepter de rentrer dans une culture de l’évaluation sanctionnée.

Se pose d’abord le problème de l’absence de sanction actuelle, ou du moins de leur manque d’efficacité, car malgré tout des outils existent :

Du côté des sanctions positives, le dernier accord conventionnel avait prévu la mise en œuvre d’échelons de qualité et de carrière, qui étaient censés être de deux natures : à l’ancienneté ou au mérite. Ils ont été accordés par les conseils d’administration, avec avis de la DRASS, et accord budgétaire de la caisse nationale. Pour les agents comptables, adjoints et sous directeurs, c’est le directeur qui était décideur.

Dans les faits, ces degrés sont devenus des mesures quasi systématiques octroyées « à l’ancienneté » ; deux raisons expliquent ce phénomène :

D’une part, la pression était forte ; les agents de direction étaient restées plus d’une décennie avec des rémunérations stagnantes, et restaient sans espoir de promotion sauf mouvement individuel, ou « personnalisation » du salaire au bon vouloir des caisses nationales ; il a fallu une manifestation dans la rue, à Paris, pour débloquer la situation. Les mesures arrêtées ont été reçues par les intéressés comme un rattrapage, et non comme une sanction de leur gestion.

D’autre part, ni les conseils, ni la tutelle, ni les caisses nationales n’ont lié leur accord à la mesure des performances, et n’avaient pas de toute façon, à l’époque, les moyens de les mesurer.

Du côté des sanctions négatives, existent le retrait d’agrément pour la tutelle, et le licenciement par les Conseils, ainsi que la mise à l’écart pour raison de service pour les caisses nationales : L’arsenal juridique a donné à chacun des acteurs les moyens nécessaires.

L’Administration a dit et écrit que l’agrément est une mesure trop grave, et donc inadaptée pour sanctionner une mauvaise gestion. La demande de mobilité par « rotation » est censée résoudre cette difficulté (Le rapport « Berger » par exemple, proposait une mobilité quinquennale). Cette position, si elle peut être comprise, peut être aussi discutée. Premièrement, la menace de retrait d’agrément est déjà, en soi, une forme de pression pouvant permettre des modifications de comportement des managers. Encore faut-il s’en servir avec habileté et détermination. Deuxièmement, la fonction de direction est une mission importante, qui comprend une délégation non moins importante. Que le fait de retirer une délégation d’une telle importance ne constitue pas un acte facile n’est nullement choquant, c’est même sans doute nécessaire. C’est une erreur d’appréciation et peut être une faute que de vouloir banaliser un tel acte.

Peut-être faut-il réfléchir à des mesures moins difficiles, et plus adaptées à des erreurs de gestion qui ne méritent pas des sanctions de ce niveau. Mais il reste qu’il ne faut pas banaliser le fait de retirer à des dirigeants leur pouvoir, et qu’il convient de s’interroger afin de savoir pourquoi les organismes de tutelle mettent rarement en œuvre les menaces de retrait d’agrément, y compris dans les cas notoirement justifiés, même si cela ne se fait jamais dans la facilité. La réponse selon laquelle il s’agit d’un moyen trop lourd et inadapté est un peu courte, elle pose d’ailleurs la question de la marge de manœuvre des fonctionnaires. En tout état de cause, cette interrogation appartient à l’Administration.

Que deviennent l’agrément et le retrait d’agrément dans le cadre de la réforme ?

S’agissant des sanctions que peuvent mettre en œuvre les conseils d’administration, elles relèvent de l’usage conventionnel ordinaire : rétrogradation et licenciement notamment. Outre leur caractère disciplinaire, qui en fait normalement des outils de répression des fraudes, elles présentent les risques inhérents à l’instance même qui les met en œuvre : on a vu des directeurs devenir les otages d’enjeux syndicaux ou patronaux, ou encore être victimes de licenciements si ce n’est abusifs, en tout cas décidés avec une apparente légèreté, hier dans le régime agricole, aujourd’hui dans le régime général également. En droit, et contrairement à une idée reçue, les directeurs n'ont pas plus de protection que dans le secteur privé. La question de savoir qui doit licencier les autres agents de direction n’est pas très claire, le directeur semblant partager ce pouvoir avec les Conseils d’administration, voire demain en disposer pleinement, ou de façon partagé avec les Caisses nationales, pour des directeurs adjoints et les sous-directeurs.

Au demeurant, la question s’est posée de la situation d’agents de direction nommés au bout du compte par les directeurs de Caisse nationale sous l’empire des textes de 1997, sans qu’on ait su réellement qui est désormais en droit de licencier pour tous ceux qui ‘’bénéficient’’ de la procédure postérieure aux Ordonnances.

Quoiqu’il en soit, le licenciement avait au moins la garantie de devoir saisir la Commission de discipline des agents de direction, au sein de laquelle l’Association des anciens élèves dispose de deux sièges de titulaires, même si les représentants des dirigeants mis en cause (Association des anciens élèves et syndicats) sont minoritaires au sein de cette Commission, face à l’administration et aux administrateurs.

Cette situation sera-t-elle plus claire dans le cadre de la réforme ?

Enfin, la mise à l’écart pour raison de service, est un moyen qui ne semble pas avoir été utilisé, sans qu’on dispose d’informations précises à ce sujet, et sans qu’un bilan ait été effectué.

Que deviendra cette sanction dans le cadre de la réforme ?

Les sanctions nouvelles

L’Association reconnaît aux caisses nationales, qui sont responsables des résultats de gestion, la légitimité d’évaluer les performances des agents de direction, et d’en sanctionner les conséquences, positives ou négatives.

De plus, la liberté de ne pas être mobile, ou l’impossibilité de l’être, arrivé à un certain degré de carrière, commande de toute façon d’accepter une culture de l’évaluation.

L’Association préconise une approche prudente et différenciée de l’évaluation, adaptée aux situations :

Pour les directeurs il est demandé la possibilité de rester en poste, sans qu’on puisse décréter qu’au bout d’un nombre d’année quelconque la valeur du gestionnaire est nécessairement déclinante, cette idée reçue n’étant ni mesurée ni démontrée. En contrepartie, il convient d’accepter une évaluation périodique, sanctionnée de trois façons :

• Mise à l’écart pour raison de service si les mauvaises performances de gestion le justifient.
• Maintien dans le poste dans le cas contraire.
• Personnalisation financière possible en sus des échelons de qualité, octroyée par les caisses nationales si les performances de gestion le permettent.

Pour tous les autres agents de direction et tous les autres organismes, l’évaluation a pour fonction d’apprécier une aptitude à prendre des postes différents et/ou plus importants. Ceux qui ne souhaitent aucune mobilité sont évalués sur leurs performances, avec pour seule conséquence une remise en cause, ou une confortation dans leur fonction, et avec d’éventuelles sanctions financières positives en fonction de leurs résultats, à étudier.

2.2 L’évaluation : une approche différenciée selon les catégories d’agents de direction

Le directeur d’une caisse moyenne qui postule pour une caisse plus importante, n’est naturellement pas dans la même situation qu’un autre agent de direction (de même pour un agent comptable qui postule pour un poste d’agent comptable). L’intéressé peut être jugé et évalué sur ses performances passées, et il semble même qu’il ne devrait être évalué d’abord sur cela, toute autre approche, dite d’évaluation de « potentiel » conduisant à des démarches subjectives reposant sur des critères discutables.

Pour un agent de direction qui n’est pas encore en charge d’exercer une pleine responsabilité, et qui va changer non seulement d’organisme, mais aussi de fonction, la démarche est différente, puisqu’on doit en plus de ses performances dans ses fonctions, apprécier autant que faire se peut des aptitudes virtuelles à exercer une nouvelle fonction. Dans ces conditions, il est admissible de prendre en compte les performances constatées dans la fonction exercée, conjuguée avec une évaluation des capacités supposées à prétendre à une nouvelle responsabilité.

L’Association des élèves et anciens élèves, faut-il le rappeler, est, comme l’Ecole, inter branches et inter régimes. Elle reste attachée à une conception harmonieuse de la protection sociale, et singulièrement de notre Institution, qui met en œuvre une solidarité entre toutes les générations.Les cadres et agents de direction diplômés du CNESSS ont acquis une culture institutionnelle, qui est d’une autre nature que la culture technicienne de branche, et ils sont aptes à exercer leur fonction dans tous les organismes. Les affirmations selon laquelle il faudrait une adaptation particulière à des branches ou à des caisses, doivent s’en tenir à une « aide à la prise de fonction ».

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3 Les conditions de mutation et la mobilité

3.1. Éthique de la mobilité et culture de l’évaluation

Une idée reçue et entretenue reste tenace dans l’Institution, et certainement aussi dans l’Administration : il faudrait être mobile pour être efficace. Cette idée, qui sous-tend tous les discours d’injonction à la mobilité, repose-t-elle sur une réalité ? Ne peut-on constater qu’il ne manque pas de grands managers qui ont fait leur carrière dans le même organisme ? Pourtant, on continue de culpabiliser des équipes qui réussissent depuis des années dans la même caisse. Nous attendons qu’on mette en œuvre des audits permettant de comparer objectivement les performances d’organismes selon la durée de présence de leurs dirigeants.

Certes, la diversité géographique et professionnelle est un facteur d’enrichissement personnel et professionnel, pour l’agent comme pour l’organisme. C‘est un truisme qu’affirmer doctement que la variété de l’expérience est un élément instructif, et que l’immobilisme peut conduire à une forme de sclérose.

Mais il faut nuancer la conclusion à en tirer : ce constat incite à une mobilité positive et généralement consentie en début de carrière.Contrairement à la plupart des agents dits de « deuxième section », les Anciens élèves du CNESSS ont, dans leur grande majorité, fait leur « tour de France » d’apprentissage du métier de cadre, puis d’agent de direction. Ils n’ont guère de leçon à recevoir dans ce domaine, le jour où ils parviennent à un haut poste de dirigeant. Faut-il, arrivé à ce stade, imposer des mobilités purement formelles ?

Enfin, il faudrait distinguer la mobilité ‘’souhaitée’’ de la mobilité ‘’obtenue’’ : beaucoup d’Anciens élèves du CNESSS qui postulent à de nombreux postes, se retrouvent trop souvent en situation d’échec non point en raison de leur valeur personnelle, mais à cause de la préférence donnée aux candidats locaux, souvent issus de la deuxième section. C’est d’ailleurs le cas de récents diplômé du CNESSS, qui ont fait l’effort de passer le concours interne à près de 50 ans, et qui représentent donc, de façon particulièrement méritoire, la vraie ‘’promotion sociale’’. Or ces collègues, qui ont une perspective de carrière réduite à 10 ou 15 années, ont du mal aussi à concurrencer les candidats locaux, même non diplômés.

Cela étant dit, si on connaît des exemples d’hommes de valeur en place dans la même fonction pendant toute leur carrière de dirigeant, on cite aussi l’exemple de responsables dont les résultats de gestion pourraient être améliorés, et dont le maintien dans le poste n’est jamais remis en question.

Il existe pourtant des parades, comme on l'a rappelé ci-dessus : le retrait d’agrément par l’administration, le licenciement par les conseils d’administration, et, plus récemment, la « mise à l’écart pour raison de service ». Il s’agit de déterminer pourquoi ces sanctions ne fonctionnent pas. Dans les faits d’ailleurs, un certain nombre de dirigeants en difficulté bénéficient de placement dans des postes nationaux « protégés », alors que d’autres sont purement et simplement licenciés, sans qu’on sache - même si on s'en doute - sur quels critères reposent le choix du sort qui est fait aux uns et aux autres.

3.2. La mobilité est-elle un facteur d’amélioration du management seulement, ou relève-t-elle aussi d’une approche éthique de la gestion ?

Mais alors pourquoi défendre la mobilité sans concession, et pourquoi l’Association des anciens élèves l’a-t-elle fait pendant des décennies ?

C’est sans doute qu’il s’agit aussi d’une posture éthique : il s’agissait d’éviter que les dirigeants soient nommés dans la même branche, la même ville, la même caisse, voire le même syndicat.

L’Institution Sécurité sociale est très particulière, car elle était, et elle est encore ne partie, administrée par des représentants syndicaux, qui se trouvent dans la position d’avoir un intérêt objectif à nommer des dirigeants locaux dans leurs rangs. Elle est d’ailleurs la seule institution au sein de laquelle les syndicats ne défendent pas prioritairement le choix des responsables par la voie du concours (comme dans toutes les grandes administrations), afin d’éviter les désignations au seul gré des dirigeants.

Une institution se survit par le choix de ces élites. Si le mérite fait place à la seule cooptation, très vite la médiocrité s’installe, et l’Institution en question est en péril. Le problème du choix des dirigeants, de leur mobilité et de leur évaluation va bien plus loin que les seuls intérêts corporatistes. C’est un problème de survie, pour une institution en difficulté et de plus en plus injustement contestée dans sa gestion.

Mais c’est aussi dans la gestion de la mobilité que se traduit l’équilibre des pouvoirs locaux et nationaux. Dans l’Institution sécurité sociale, c’était, au départ, les conseils d’administration qui nommaient les directeurs et les agents comptables, et les autres agents de direction sur proposition du directeur. L’histoire de l’institution est une lente érosion de ce pouvoir. A l’origine, les conseils désignaient même les cadres. Face aux dérives constatées à l’époque, en l’occurrence les promotions liées à une appartenance syndicale, l’Etat a progressivement limité ces prérogatives, avec le décret du 12 Mai 1960, qui a confié la gestion du personnel aux directeurs, et avec la création du CNESSS, qui a privilégié les anciens élèves pour l’inscription sur la liste d’aptitude.

L’Institution aurait pu fonctionner dans une situation relativement équilibrée, si les acteurs avaient fait preuve de plus de rigueur : les conseils continuaient de désigner les responsables, mais le CNESSS et la Liste d’aptitude leur donnait un choix de candidats sélectionnés pour leur valeur, et formés dans une grande Ecole. L’équilibre entre les pouvoirs de désignation par les administrateurs locaux, et celui de tutelle de l’Etat, qui a un rôle de vigilance, pouvait être assuré.

Encore aurait-il fallu que la Liste d’aptitude joue son rôle de filtre, ce qui n’a pas été le cas, puisqu’elle est devenue rapidement un tableau d’honneur, dans lequel on était inscrit et reconduit automatiquement, dès lors qu’on n’avait pas « démérité », selon l’expression consacrée.

Au sein de cette instance, les syndicats ont défendu très normalement l’inscription de leurs mandants. L’AECNESSS a cherché à donner aux Anciens élèves la place qui leur était destinée, souvent avec le soutien du Ministère. Mais d’un autre côté, l’Administration, qui note les candidats, représentée par les IGAS et les DRASS, et qui a permis l’inscription de tous les candidats qui se sont contenté de « ne pas démériter », porte une responsabilité partagée dans les dérives constatées.Le résultat est connu : les conseils d’administration ont continué de choisir les dirigeants sans contraintes majeures, puisqu’il était dans les faits possible de faire inscrire le candidat de son choix, la seule barrière pour les non CNESSS étant l’âge, 45 ans au moins, ramené à 40 ans à la suite des premières mesures de départs anticipés, et remonté à 43 à la demande de l’ AECNESSS, lors du dernier accord conventionnel, mesure entérinée pour trois régimes au sein de la Liste d’aptitude unique, toujours à la demande de l’Association. Le Régime agricole, qui était beaucoup plus laxiste dans la gestion de ses cadres dirigeants, a depuis quelques années pris des règles de gestion de sa liste d’aptitude désormais proches de celles qui régissent les trois autres régimes.

Par ailleurs, la possibilité de postuler pour les agents de deuxième section avait été limitée au premier niveau des listes, correspondant le plus souvent à des fonctions de sous directeurs d’organisme de taille modeste, répondant ainsi à une revendication de l’Association des anciens élèves.Pour pouvoir se présenter sur des listes plus importantes, les intéressés devaient passer des épreuves organisées par le CNESSS, qui ont été récemment réorganisées et renforcées. Mais, sous la pression des syndicats, la possibilité de déclasser les postes de sous directeurs dans les grands organismes, a été ouverte en créant trois niveaux de fonctions. Le résultat a été de créer une sorte de « filière » de sous directeurs, qui opèrent leur déroulement de carrière sur place, et se retrouvent ensuite bloqués pour cause d’immobilisme.

En tout état de cause, la sélection ne se faisant pas réellement à l’entrée de la Liste d’aptitude, on a donc imaginé de placer un filtre à la sortie. Les Ordonnances dites du « Plan Juppé » ont créé le Comité des carrières, et la mécanique des « trois noms » proposés par les directeurs des caisses nationales, redonnant ainsi dans les faits du pouvoir non point aux représentants de l’Etat, mais à ceux d’organismes nationaux, qui sont, eux aussi, gérés par des Conseils d’administrations composés de syndicats.

Certes, dans les faits les Directeurs des caisses nationales font preuve d’indépendance à l’égard de leurs propres Conseil d’administration. Mais cette indépendance est liée à des évènements contingents : pénurie des candidatures, intérêt plus ou moins marqué de telle ou telle majorité syndicale dans telle ou telle branche pour la question, et personnalité plus ou moins affirmée des dirigeants nationaux. Mais fondamentalement rien n’était changé, et le risque de pression syndicale existait autant au niveau national qu’au niveau local. Ce qui s’était vu hier pouvait donc très bien se répéter demain, aucune garantie n’ayant été apportée dans l’organisation elle même de la désignation. De ce point de vue, le Projet de Loi actuellement en discussion constitue un progrès, en garantissant une plus grande indépendance du directeur de la Caisse nationale par rapport à son conseil d’administration, dans la Branche maladie tout au moins.

3.3 Pour une mobilité dynamique

L’Institution dans toutes ses composantes, a pour devoir de mettre en œuvre une structuration qui favorise des parcours de mobilité. Si les caisses nationales doivent avoir la responsabilité de nommer les dirigeants, et d’en organiser la gestion des emplois et des compétences, il n’en reste pas moins qu’une gestion intelligente des parcours ne s’impose pas, elle s’organise. La mobilité ne se décrète pas, elle se favorise.

Depuis sa création, l’AECNESSS défend la mobilité, et elle est la seule à le faire, face aux autres instances : les organisations syndicales ont défendu les inscriptions en nombre des « deuxièmes sections », les caisses nationales ont favorisé les « cultures de branche », les administrateurs réclamaient des candidats locaux.

Mais l’Association a toujours défendu une mobilité de « déroulement de carrière », et nullement le principe des « mutations systématiques », revendiqué par l’ Administration, notamment à l’occasion du « Rapport Berger », qui préconisait de faire tourner les directeurs tous les cinq ans, à l’imitation des fonctionnaires. A noter que c’est aujourd’hui la situation des directeurs d’ASSEDIC, qui, sont mutés d’office régulièrement à l’initiative de l’UNEDIC. Peut-on en conclure que la qualité de gestion des ces organismes est désormais un exemple pour les caisses de sécurité sociale, et quelqu’un est-il en état d’en en faire la démonstration ? Il est à noter d’ailleurs que cette position un peu extrême fait pendant à une situation passée tout aussi extrême dans l’autre sens, puisque les dirigeants des ASSEDIC ont été pendant longtemps dans la seule dépendance réelle des conseils d’administrations locaux. Enfin, les impacts politiques locaux de l’action des dirigeants des ASSEDIC, qui se limitent à payer des prestations en espèces, sont beaucoup moins sensibles sur le terrain, que celles d’un directeur de CAF par rapport aux élus locaux, de CPAM face aux professions médicales, ou d’URSSAF en prise avec des entreprises en difficulté, par exemple.

Sans même évoquer les difficultés de vie personnelle et familiale que le système des « rotations » implique, dont le mépris affiché par les promoteurs de ces mesures n’est pas sans poser question, il reste à convaincre ceux qui en seraient victimes, de leur intérêt en matière de management, ce qui est loin d’être le cas.

On opposera à ce concept de « rotation systématique », celui d’une mobilité de « déroulement de carrière » qui consiste à favoriser (et favoriser n’est pas exiger) des changements de postes à l’occasion de recherche de promotion. En conclusion, l’AECNESSS a toujours cherché à éviter une double dérive : celle de l’immobilisme local, et celle d’une politique de mutation systématique. Pendant très longtemps, le premier risque était le plus important. Puis, il a été partagé, la tendance à imposer des rotations d’offices étant de plus en plus forte, et ayant d’ailleurs été inaugurée brutalement il y a quelques années par la CNAMTS à l’attention de médecin conseils régionaux, ce que permettait juridiquement leur statut.

On aura compris que « faire tourner » les dirigeants tous les cinq ans, ou tous les huit ans, peu importe la durée, affaiblit l’exercice du pouvoir local au profit d’une autorité centralisée. L’argument avancé, selon lequel les responsables perdent leurs marges de manœuvre avec le temps, en raison des liens qu’ils tissent avec les personnalités locales mérite attention. En effet, dans la pratique, on constate le résultat contraire. La situation des fonctionnaires, fragilisés par des menaces de mutations d’office, les oblige souvent à des attitudes très prudentes face à leur hiérarchie, et les place de fait en situation de vulnérabilité face aux pressions des acteurs politiques locaux. Ce n’est pas le cas des dirigeants des caisses, qui peuvent librement exercer leurs pleines responsabilités.

Ce sont les directeurs d’URSSAF qui prennent, seuls la plupart du temps, la difficile décision d’assigner des entreprises en règlement judiciaire, quand toute autre solution serait irresponsable. Les CAF sont réputées pour leur neutralité dans le domaine de l’action sociale. Les directeurs de CPAM et de CRAM disposent d’une moindre marge de manœuvre, la politique conventionnelle se décidant au niveau national. Pour autant, les actions délicates de gestion du risque et de lutte contre les fraudes nécessitent une certaine marge d’indépendance, comme de nombreuses caisses en donnent l’exemple. Les dirigeants des autres régimes peuvent se prévaloir de la même rigueur de gestion, et les exactions de la CDCA auprès des caisses retraites d’artisans et de commerçants en ont fait la démonstration.

Pour autant, une approche moderne de la gestion doit donner plus de marge de manœuvres aux Caisse nationales qui sont tenues pour responsables des résultats de gestion d’une branche. De plus, il est légitime de leur reconnaître un droit de mise en cause de dirigeants en difficulté, même si cette situation doit se résoudre principalement d’abord à la source au moment du choix, et non après les nominations. Mais l’exception – c'est-à-dire le pouvoir de sanctionner quelques dirigeants qui posent de grave problème – ne doit pas commander la règle, c'est-à-dire la gestion de carrière d’une grande majorité de cadres dirigeants qui exercent honnêtement et efficacement leur responsabilité.

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Les positions de l’Association des Élèves et Anciens Élèves

L’AECNESSS demande :

• Que le pouvoir de nomination, s’il est conféré à un directeur de caisse nationale, le soit pour toutes les Branches du Régime général.
• Que ce pouvoir reste encadré par la publicité des postes vacants, l’inscription obligatoire des candidats sur la liste d’aptitude avec ses règles actuelles, et le maintien des catégories de caisses, les dérogations éventuelles sur le lien qu’il doit y avoir entre la rémunération et les catégories de caisses devant être annoncées, limitées et justifiées.
• Que la gestion des ressources dirigeantes soit mise en oeuvre par un Comité des carrières, dont la légitimité doit être renforcée en améliorant la représentation des cadres et agents de direction, et dont la transparence des critères de sélections doit être plus affirmée, afin de permettre aux directeurs de Caisses nationales des choix diversifiés et avisés.
• Qu’une évaluation sanctionnée, préférentiellement basée sur les performances de gestion constatée quand cela est suffisant, et sur les potentiels individuels en cas de changement de fonction, soit mise en œuvre sur des critères objectifs et annoncés.
• Que la mobilité soit favorisée et non pas imposée, et qu’aucune mise à l’écart des fonctions d’agent de direction ne puisse être imposée sans l'accord des intéressés, hors d’une procédure disciplinaire imposant la garantie d’un avis de la Commission de discipline.
•  Que le statut des sanctions disciplinaires, retrait d’agrément, licenciement et mise à l’écart pour raison de service soit éclairci.
• Que la mobilité inter branche, voire inter régime, soit favorisée autant que faire se peut.
• Que le problème du « tuilage » des rémunérations, qui freine la mobilité et stérilise le vivier des candidats, fasse l’objet d’une réflexion et de solutions.

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Annexe : l’opinion des anciens élèves interrogés par l’Association

En attendant les résultats définitifs de notre étude, qui risque d'être obsolète à sa parution compte tenu de l'actualité, rappelons que :

• 78% des collègues interrogés déclarent ne pas avoir une perception claire de la politique de gestion des carrières de leur organisme national : peut-être faut-il l'indiquer au moment où les directeurs nationaux voudraient procéder à la nomination des cadres dirigeants. 80% des anciens élèves sont également hostiles à la  désignation par le seul directeur national.

• Les avis sont également partagés sur les modalités de désignation introduites à partir de 1996 : 49,3% pensent qu'elles sont meilleures (principale raison invoquée : la perte d'influence locale et syndicale), mais 38,7% pensent que non (opacité, manque de transparence).

• 45,20% des anciens élèves interrogés pensent que le système actuel n'offre pas de garanties que le choix s'opère en faveur du meilleur candidat (contre 38,4% qui pensent que oui).

• Sur l'extension possible des nouvelles modalités de désignation aux autres catégories d'Agents de direction (sujet non évoqué), 80% sont contre, car attachés à ce que le directeur nomme ses collaborateurs directs.