Jean-François Chadelat est bien connu des acteurs de l’Institution Sécurité sociale. Il a déjà rédigé un rapport sur le financement social par la cotisation sur la valeur ajoutée (voir Elan social n° …) sous le gouvernement de M. Juppé. Finalement, le gouvernement de M. Jospin a préféré une autre solution, préconisée par le rapport Malinvaud, qui se fondait sur l'allègement des cotisations des bas salaires.

Jean-François Chadelat a également été directeur du Fond Solidarité Vieillesse, et auparavant directeur de l’ACOSS (c’est alors Philippe Seguin qui était ministre des affaires sociales), où il a succédé à Benjamin Ifergan, connu pour avoir rendu performante la gestion de trésorerie de l’Institution.

On a retenu de son passage à l’ACOSS le lancement d’une politique de communication dynamique, ainsi que la mise en œuvre de la pluri-annualisation budgétaire, destinée à réduire les écarts de coûts entre organismes, et à éventuellement dégager de l’intéressement. Malgré un début prometteur, et un effort louable de transparence dans l’équité en matière l’allocation budgétaire, les écarts ont si peu diminué qu’on a fini récemment par ne même plus oser afficher le hit parade des coûts. Par contre, l’intéressement a enfin pu voir le jour, notamment grâce aux réformes de structure de l’UCANSS. Enfin, Jean-François Chadelat a sorti le SNV 2 de l’ornière dans des conditions difficiles : il avait du, dès son arrivée, assumer le licenciement d’un responsable informatique national, puis prendre le risque d’étendre l’expérience de l’URSSAF de Moulins qui n’en finissait pas de s’expérimenter, le tout dans un contexte un peu conflictuel à l’époque avec l’URSSAF de Toulouse dirigée par Maurice Bancarel. Pour couronner le tout, une enquête IGAS plus ou moins amène et quelques commentaires du Canard enchaîné avaient contribué à une ambiance un peu tendue, dont quelques tribunes d’Élan Social s’étaient fait l’écho. Nommé à l’ACOSS le 8 août 1987, Jean-François Chadelat avait présenté au Conseil d’Administration dès le mois de mars 1988, un grand plan informatique de la branche recouvrement.

Aujourd’hui, Jean-François. Chadelat est directeur du Fonds CMU, poste auquel il succède à Philippe Georges, Conseiller spécial du Ministre (et depuis nommé Directeur de la CNAF). Il a été à nouveau sollicité par le gouvernement pour rédiger un document sur la répartition des interventions, en matière de dépenses de santé, entre les organismes obligatoires et les organismes complémentaires. Ce rapport, publié à la fin du premier trimestre 2003, en même temps que ceux de Rolande Ruellan et Alain Coulomb, a fait couler beaucoup d’encre, et surtout dérangé beaucoup les organismes complémentaires, au premier rang desquels ceux du CTIP, qui voient avec inquiétude la rente de situation des déductibilités fiscales et sociales des contrats collectifs obligatoires remis en question. Certes, c’est une rente de situation qui n’a aucune justification sociale au contraire (alors que le CTIP est géré par les partenaires sociaux, parmi lesquels nos " syndicats de progrès "). En même temps, mettre en péril une Institution parce qu’on change la règle du jeu sur laquelle elle a largement fondé son fonds ce commerce, c’est osé.

Élan Social sa donc interrogé Jean-François Chadelat pour tenter d’en savoir un peu plus.

Élan Social :
Comment s’est passé votre prise de fonction à la direction du fonds CMU ? Comment fonctionne cette Institution aujourd’hui ?

Jean-François Chadelat :
J’ai succédé à Philippe Georges, après 9 mois d’intérim, qui ont été assurés par Bruno Négroni, directeur adjoint, qui est d’ailleurs un ancien élève du CNESSS . Le fonds CMU est en effet le seul pour lequel les textes prévoient explicitement qu’en l’absence de directeur, le Directeur adjoint assure l’intérim. Philippe Georges a crée de toute pièce le fonds CMU : il s’est chargé de l’aménagement des locaux et du recrutement des agents. C’est lui qui a instauré la possibilité de recruter des agents sous convention collective de la sécurité sociale plutôt que des fonctionnaires uniquement. Succéder à Philippe Georges c’est sans problème.

S’agissant des missions, le ministre vient de confier au fonds CMU la rédaction du deuxième rapport de l’évaluation de la loi CMU. Tous les deux ans un rapport d’évaluation du dispositif doit être établi, la rédaction du premier rapport avait été réalisée par l’IGAS. Le bilan sera sans doute positif, la CMU a dépassé ses problèmes de jeunesse, le fonds était en régime de croisière dès juillet 2002. La CNAMTS et les CPAM ont tout fait pour que tout se passe bien. Aujourd’hui la quasi-totalité des problèmes est résolue. Restent les problèmes de transmission des CERFA, il faudra en venir au CERFA électronique.

Sur le plan financier la loi prévoit que le fonds CMU est équilibré par une subvention d’équilibre de l’ Etat. Les recettes du fonds sont de deux ordres : la taxe sur le chiffre d’affaire santé de tous les organismes complémentaires : 1,75 % qui représente 20% des recettes. La subvention d’équilibre de l’Etat représente donc 80% des recettes. Le nombre des bénéficiaires reste stable : un peu plus de 4 millions dont la moitié sont des Rmistes. Il n’y a pas de grande variation constatée malgré la crise économique actuelle qui aurait pu produire une inflation de bénéficiaires. Le fonds CMU est doté d’un Conseil d’administration composé de fonctionnaires. Il dispose également d’un conseil de surveillance. Odette Grzegrzulka, la première présidente de ce conseil, député, lui a fait prendre toute sa dimension. Une partie des débats récents du conseil de surveillance ont notamment porté sur l’aide à la mutualisation, même si cette aide n’est pas dans nos missions, le conseil de surveillance a pris acte du fait que cela n’a pas vraiment fonctionné. Mais on ne sait pas résoudre ce problème en ce moment. L’actuel président du conseil de surveillance est Jean Marie Rolland, député UMP, qui est par ailleurs un professionnel de santé.

Élan Social :
Que pouvez vous nous dire aujourd’hui du rapport que vous avez remis à Monsieur le Ministre ?

Jean-François Chadelat :
Une des propositions de ce rapport concerne un avantage " fiscalo-social " qui est en fait une mesure très ancienne, remontant aux années cinquante, et qui permet de bénéficier d’avantages en matière d’impôts et de charges sociales, jusqu’à 6000 Euros de franchise, en souscrivant à un contrat collectif obligatoire. Il ne s’agit pas d’une exonération de cotisations mais bien d’une exclusion de l’assiette. Ce dispositif concerne les contrats collectifs obligatoires, donc les institutions de prévoyance d’une part et les compagnies d’assurance pour moitié. La perte pour le budget de l’Etat et celui de la Sécurité sociale est énorme : environ 2,8 Milliards d’Euros de recette en moins pour l’Etat et la Sécurité Sociale. Si l’on peut se poser légitimement la question de l’aide à la souscription d’une assurance complémentaire, cela doit-il se faire à n’importe quel prix ? Cette situation a une explication historique : en 1945, quand on a mis en place la sécurité sociale, donc au lendemain de la guerre, on a donc créé une sécurité sociale offrant des prestations plutôt modestes. Très rapidement, les cadres en particulier, ont poussé pour compléter les prestations en espèces, très réduites, de la sécurité sociale.

Élan Social :
Cette situation a été rendue possible parce que les prestations de sécurité sociale étaient modestes, mais elles l’étaient parce que les cotisations étaient alors toutes plafonnées.

Jean-François Chadelat :
L’AGIRC a été fondée à ce moment là. La déductibilité des cotisations de prestations en espèce, retraite et prévoyance lourde, a été introduite, et ce à un niveau très élevé. A l’époque on ne se posait pas vraiment la question de la santé. Au départ la barre était haute pour permettre à des prestations en espèces comme les indemnités journalières, l’invalidité,… d’avoir un niveau très élevé. Le mot prévoyance recouvre deux notions : prestations en espèces et prestations en nature. En mettant les deux dans la même enveloppe, cela a permis d’avoir, en franchise, des prestations qui n’ont pas à être aidées par la collectivité nationale. Puisque c’est déductible, plus la personne gagne et plus elle souscrit à un contrat élevé, plus elle a un avantage fiscal, puisque l’impôt est progressif.

Élan Social :
Si c’était à refaire aujourd’hui, rédigeriez-vous le même rapport ?

Jean-François Chadelat :
Si c’était à refaire, je le referais à l’identique, mais en essayant de déclencher un peu moins d’hostilité dans les réactions à mon égard. Encore que, finalement, je l’écrirais peut-être comme il est écrit, car ceux qui ont décidé de formuler des critiques agressives l’avaient de toute façon décidé avant même que je prenne mon stylo. J’ai été accusé de vouloir privatiser la sécurité sociale, ce qui, évidemment, est absurde. A aucun moment dans ce rapport on ne peut m’en faire le procès.

Premièrement j’ai fait des constats factuels, deuxièmement j’ai proposé un certain nombre de mesures. Tous ces éléments sont les pièces d’un puzzle. Chaque pièce du puzzle, personne ne la conteste, c’est l’assemblage qui a posé problème. Le plus lucide à l’égard de mon rapport a été Gilles Johanet qui a dit "  ceux qui accusent Chadelat de privatiser la Sécurité Sociale feraient bien de lire son rapport : au lieu de privatiser la sécurité sociale, il propose de nationaliser les complémentaires ! "

Le problème était simple au départ. La CGT aurait même été tentée de tout inclure dans la sécurité sociale obligatoire. Mais, si on met tout dans la Sécurité sociale, on en arrive à supprimer les complémentaires, ce que finalement personne n'a souhaité. A partir du moment où il y a deux acteurs et que l’on veut les conserver tous les deux, il y avait un choix à faire au départ. Si les dépenses de santé et le problème de l’accès aux soins répondent à une mission de service public, il est normal de demander aux complémentaires de remplir un cahier des charges, et c'est la première fois qu'on leur demanderait.

Élan Social :
Mais pourquoi ne pas avoir au moins envisagé la première hypothèse ? Cette cohabitation de deux institutions qui se partagent un remboursement obligatoire est unique dans le monde, elle est absurde, génère de la complexité et de l’exclusion sociale, sans parler des professionnels de santé qui en profitent. C’était l’occasion ou jamais de mettre toutes les cartes sur la table. Pourquoi ne pas avoir, à cette occasion, posé le préalable de la légitimité du territoire de chacun?

Jean-François Chadelat :
Si on devait construire quelque chose ex nihilo, on ne le construirai sûrement pas comme cela. Mais les complémentaires existent, donc il faut leur donner un rôle clair.

Élan Social :
Les cotisations des assurances complémentaires ne sont pas les mêmes pour tous, selon qu'elles sont individuelles ou de groupe, selon la participation des employeur. Vous proposez une mutuelle complémentaire de base, qui serait obligatoire. De plus, les contrats étant liés, la sélection du risque peut s'effectuer de facto à travers les prestations complémentaires. Comment peut-on financer une assurance complémentaire avec un prélèvement obligatoire ?

Jean-François Chadelat :
Cette complémentaire de base n'est pas obligatoire, chacun est libre de la souscrire, mais personne ne doit y renoncer faute de moyens pour l'acquérir. Aussi, le souscripteur peut recevoir une aide à la souscription. Pour l'assurance complémentaire de base, je ne suis peut être pas allé suffisamment loin dans le détail parce que je n’ai pas complètement défini le cahier des charges. Il faut aller plus loin dans le détail, dans les garanties. L'Assurance maladie complémentaire de base, c'est une véritable concession de service public qui est donnée aux mutuelles.

Élan Social :
Les propositions du rapport sont-elles celles du groupe ?

Jean-François Chadelat :
Les propositions de ce rapport sont les miennes. Mais sur chaque point du rapport j’ai écouté et entendu ce que l’on avait à me dire, tant les membres du groupe que les 80 personnes ou organismes que j'ai auditionnés.

Élan Social :
Quelle était l’ambiance du groupe de travail ?

Jean-François Chadelat :
Elle était plutôt bonne, sauf à la dernière réunion ! Beaucoup de monde semblait attendre que je propose une forme de privatisation pour sortir les armes, mais comme cela n’a pas été le cas, il y a eu comme un sentiment de frustration ! Certains syndicats, comme Force ouvrière, m'ont donné le sentiment d'avoir condamné le rapport d’avance. A titre personnel, je regrette que la CGT n’ai pas été jusqu’au bout de sa logique !

Élan Social :
Le copaiement joint au tiers payant complique de façon ubuesque les remboursements, provoquant des dysfonctionnement et des incompréhensions dans lesquels les caisses se débattent. Tout le monde sait que la procédure Noémie permettrait aux CPAM de prendre en charge le paiement des parts complémentaires. Ne fallait-il pas aborder ces problèmes de co-liquidation, plutôt que de continuer de les gérer sur un mode de plus en plus absurde?

Jean-François Chadelat :
C'est une possibilité qui a le mérite de la logique mais il y a deux acteurs, la sécurité sociale et les organismes complémentaires, ils existent, il faut en prendre acte. Les mutuelles ne gèrent aucun risque parce qu’elles ne sont pas en situation de pouvoir le faire. Mais dans l’état actuel des choses, il y a deux pilotes. Dans certains domaines, les mutuelles pourraient être pilote principal, parce que cela présente un intérêt : le secteur dentaire par exemple. La Sécurité sociale ne peut pas faire du conventionnement sélectif mais par contre les complémentaires peuvent le faire, d’ailleurs dans la pratique elles le font, même si tout le monde se voile la face.

Élan Social :
Les mutuelles participent déjà à la régulation en siégeant dans les Conseils d'administration des CPAM, et même en présidant des URCAM. La co-régulation est-elle possible, ou ne fera-t-elle que compliquer les choses, comme le fait déjà le co-paiement? Le partenariat obligé avec les SLM ne donne pas des résultats de régulation très encourageant, d'autant que la nécessité concurrentielle n'incite pas toujours au contrôle. Faut-il un pilote de plus dans l'avion?

Jean-François Chadelat :
Aujourd’hui, il n’y a pas de régulation, que ce soit par les CPAM ou par les mutuelles. Si la régulation peut être obtenue, elle ne le sera que par une action coordonnée des deux acteurs.

Élan Social :Le but de la manœuvre n'est-il pas de trouver des financements qui n'affectent pas les prélèvements obligatoires?

Jean-François Chadelat :
Les cotisations payées aux assurances complémentaires ne sont pas incluses dans les prélèvements obligatoires. C’est ce que j’appelle un prélèvement " para –obligatoire ".

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