"LA COMPLEXITE"

Elan Social : Dans les résultats du sondage diligenté par l’association Familles de France et publié hier, 5 décembre, les CAF sont jugées sévèrement par les personnes sondées, puisque celles-ci ne recueillent qu’une note de 4,5 /10, soit la plus mauvaise appréciation parmi l’ensemble des services publics notés.

J.BICHOT : Les CAF effectivement apparaissent comme le service public le plus critiqué avec un taux d’usagers insatisfaits dépassant celui des satisfaits : 36% d’opinions négatives contre 28% d’opinions positives.

En outre, plus de 85% des usagers des CAF dénoncent l’engorgement continu des guichets et une liaison téléphonique le plus souvent infructueuse.

L’usager évalue sa satisfaction en fonction du temps passé aux guichets : attendre une demi-heure lui parait trop long.

Elan Social : La complexité est évoquée comme une des causes du dysfonctionnement. Cette complexité réglementaire est-elle secondaire au regard d’autres dysfonctionnements existants ?

J.BICHOT : Le degré de complexité est en effet supérieur dans les CAF et ce constat est d’autant plus inquiétant que le public est souvent confronté à cette institution pour sa vie quotidienne. La législation sociale, et en particulier celle des prestations familiales, recèle de nombreux exemples de textes trop compliqués pour les usagers : qui sait en effet calculer le montant de son allocation logement ou connaît ses droits ?

Qui peut aujourd’hui comprendre les règles d’abattement sibyllines de l’APL ?

Selon la situation professionnelle, - indemnisation par l’assurance chômage, stage de formation ou activité, les abattements suivent des règles différentes : certaines d’entre elles peuvent priver l’usager de la totalité de son droit lorsque la nature de ses ressources change, leur montant restant le même. L’égalité des citoyens devant la loi n’est plus réalisée.

Est-ce à dire ainsi que plus l’usager a des contacts avec l’institution publique, plus l’image de celle-ci est meilleure à ses yeux ?

J.BICHOT : Les CPAM recueillent une note globale de 6/10 et satisfont 50% de leurs usagers, même si ceux-ci déplorent souvent des lignes téléphoniques saturées (34%) ou un accueil non adapté (18%).

Il faut cependant remarquer que les questions posées pour appréhender le degré de satisfaction face aux 6 services publics concernés (CPAM, CAF, Mairie, Impôts, ANPE, ASSEDIC) sont les mêmes bien que les demandes, attentes et degrés d’exigence face à ces institutions soient très différents et que les prestations servies et les modes de contact soulèvent des problèmes de gestion propres à chacun. Si la note n’est pas la même, c’est en partie parce que la difficulté de l’exercice est différente !

L’organisation de l’accueil est plus simple dans une mairie qu’à la CAF. La délivrance d’une fiche d’état civil requiert moins de renseignements que le traitement d’un dossier d’allocation de parent isolé. Le délai de traitement de la demande - même à l’accueil - n’est donc pas le même.

Je préciserai aussi que cette enquête a été réalisée par des bénévoles : elle ne prétend pas donner des résultats aussi précis qu’un sondage réalisé par un institut spécialisé, même si elle comporte un échantillon de taille équivalente : 1000 personnes. Elle voulait donner une idée du " ressenti " que le public a de ses rapports avec certaines institutions. Elle y est parvenu : elle montre clairement que la population attend mieux des services publics, que ce soit grâce à des simplifications de la réglementation, à des améliorations de la gestion, ou à une augmentation des moyens mis en œuvre. A cet égard, la demande du public rejoint la volonté d’amélioration qui anime les institutions, volonté symbolisée, pour les caisses de sécurité sociale, par les Conventions d’Objectifs et de Gestion.

Revenons-en maintenant à la question de la complexité : s’agit-il d’un facteur secondaire ou essentiel dans l’appréciation de la qualité d’un service public ?

J.BICHOT : C’est ce que je viens de préciser plus haut en comparant un document délivré par la Mairie et un dossier traité à la CAF : une partie des différences d’appréciation du public provient du degré inégal de complexité des tâches effectuées par les deux institutions.

Si le citoyen souhaite que sa situation soit traitée la plus finement possible, il y a forcément contradiction entre souci d’égalité de tous et gestion la plus fine des cas particuliers, ce qui provoque mécaniquement des situations de complexité.

J.BICHOT : Aujourd’hui, les gouvernements ne cherchent pas l’équité à tout prix, mais l’équité à bas prix. Une grande partie de la complexité vient de ce que l’on veut exclure certains du bénéfice de telle ou telle prestation, soi-disant par souci de justice sociale, mais en réalité pour faire des économies.

Si l’on veut simplifier le système de prestations familiales, ce ne peut être qu’en augmentant l’enveloppe budgétaire. Au lieu de cela, on ponctionne la Branche Famille : 3 milliards seront transférés au Fonds de Solidarité Vieillesse puis 6 en 2002 et 9 en 2003 pour la prise en charge progressive par la CNAF de la majoration de pension de 10% servie aux parents de trois enfants et plus. On lui fait aussi supporter des coûts antérieurement financés par l’Etat, comme les 6 milliards d’allocation de rentrée scolaire, imputés désormais intégralement à la Sécurité Sociale alors qu’elle n’en finançait jusqu’alors qu’un petit tiers.

Elan Social : Ceci signifierait que la complexité ne serait due qu’à un facteur financier ?

J.BICHOT : Non, elle résulte aussi d’incohérences politiques. La politique familiale a ainsi été régie, au fil de l’histoire, par des logiques contradictoires.

A la Libération, la logique est nataliste. Le Gouvernement décide de dépenser massivement en faveur de la famille : la loi du 22 août 1946 généralisant les prestations familiales permet, alors que le niveau de vie de français a chuté de moitié, à une famille parisienne ayant trois enfants à charge d’avoir un pouvoir d’achat supérieur de 8% à ses homologues de 1940. Les prestations représentent alors entre 40 et 50% des dépenses de Sécurité Sociale, contre 12% aujourd’hui. Le taux de cotisation passe de 12% en 1946 à 16,75 % en 1951, au fur et à mesure de l’accroissement du nombre d’enfants. Mais, en 1958, le baby boom qui durait depuis 15 ans a donné le sentiment que la natalité était un acquis. Débute alors le déclin des ressources de la Branche avec la réduction des taux de cotisation.

Puis, avec les débuts de la crise, on assiste à la montée d’une logique d’assistance aux familles dans le besoin. D’où l’idée défendue par J.Chaban-Delmas de mettre le système de prestations familiales sous conditions de ressources : s’il n’y a pas assez d’argent, mieux vaut concentrer les ressources disponibles sur ceux qui en ont le plus besoin. En application de cette nouvelle logique d’assistance, les conditions de ressources sont passées en quelques années de 15 % des prestations à 40 %, sans que cela améliore fortement la situation des familles modestes : si les prestations perçues par une famille ouvrière avaient suivi la même évolution que les salaires depuis 1954, elle aurait touché le double en 1996 que ce n’est le cas.

Elan Social : Peut-on ainsi dire, que l’Etat, pour répondre aux demandes des usagers, devrait édicter les grandes lignes de portée générale et réglementaire et laisser en local plus de marge de manœuvre dans le traitement individuel ?

J.BICHOT : D’une manière générale, la politique familiale devrait apporter une réponse uniforme quelle que soit la situation géographique.

Par contre, pour le traitement de la pauvreté, il est maladroit d’instaurer un système réglementaire spécifique à chaque catégorie : mieux vaut laisser une marge de manœuvre en local, où la demande de personnalisation, de contact et d’accompagnement social personnalisé est plus forte chez ceux qui sont en situation précaire.

Les CAF devraient ainsi avoir la faculté, en coordination avec les institutions qui travaillent dans le même secteur, d’attribuer certains secours de façon plus souple.

Pour assurer cette mission de suivi personnalisé, l’Institution doit en avoir les moyens. Cela n’a pas été le cas lors de la prise en charge du Revenu Minimum d’Insertion en 1988, puisque la branche a dû faire face à une nouvelle mission sans effectif supplémentaire. 

Elan social : Que proposez-vous alors pour réformer le système actuel ?

J.BICHOT : Mon idée directrice consiste à remettre entièrement à plat le système de retraite par répartition au service d’une réforme de la politique familiale.

L’un des principes de base de la vie économique et sociale consiste à donner des droits pour l’avenir à ceux qui se rendent utiles en le préparant. Ce principe est bafoué en ce qui concerne les retraites par répartition, ce qui provoque de graves injustices. Le mettre en œuvre conduirait à attribuer les droits à pension au prorata des contributions apportées à l’investissement dans le capital humain.

Ces contributions revêtent deux aspects : l’entretien et l’éducation des enfants par leurs parents (contribution " en nature ") ; les impôts et cotisations servant à financer l’instruction et la santé des enfants (contribution " en argent "), qui pourraient être regroupés en une seule " contribution jeunesse ". Actuellement perdue dans la masse des prélèvements obligatoires, la contribution en argent serait ainsi individualisée.

Globalement, les droits à la retraite par répartition seraient attribués pour moitié au prorata des enfants élevés et pour moitié en proportion de la contribution jeunesse. Celle-ci correspondrait en quelque sorte à un achat de points de retraite, elle constituerait un acte d’épargne. Les prestations familiales d’entretien disparaîtraient, remplacées par des abattements par enfant sur la contribution jeunesse ; seules subsisteraient les prestations liées à la précarité.

Cette réforme aurait de nombreux avantages, notamment :

• supprimer les inégalités engendrées par le système actuel
• simplifier drastiquement le système et le rendre compréhensible
• résoudre le problème de l’âge de départ à la retraite. Les actuaires fixeraient la relation entre l’âge à la liquidation des droits et la mensualité due pour chaque point ; chacun choisirait ainsi son âge de départ sachant que partir plus tôt signifierait percevoir plus longtemps une mensualité moins élevée, et partir plus tard, percevoir moins longtemps une mensualité plus élevée.
• supprimer la controverse éternelle sur la légitimité de verser ou non des prestations familiales aux ménages aisés : les allocations seraient remplacées par une modulation de la contribution jeunesse, qui diminuerait d’une certaine somme pour chaque enfant à charge. Ainsi, au lieu de verser des allocations à la famille de trois enfants, on lui laisserait l’usage d’une plus forte part de ses gains professionnels, la contribution jeunesse du ou des parents étant diminuée ou annulée du fait des enfants à charge. Le père ou la mère de famille nombreuse recevrait assez de points de retraite au titre de ses enfants, sans avoir à en acquérir davantage par une cotisation. Quant à la personne sans enfant, elle se préparerait une bonne retraite en cotisant " plein pot ", ce que l’absence de charges de famille rend supportable.
• résoudre le problème du niveau de prélèvement obligatoire, qui diminuerait (toutes choses égales par ailleurs) puisque l’on cesserait de prélever et de redistribuer aux mêmes personnes.

Enfin, je pense qu’ un minimum social unique remplacerait avantageusement les sept formules actuellement utilisées, de même qu’un niveau suffisant d’abattement par jeune enfant permettrait de se débarrasser des multiples prestations et subventions aux modes de garde de la petite enfance. De telles simplifications faciliteraient grandement l’amélioration de la réception du public par les caisses !

Elan Social : Evoquons maintenant l’organisation du système de l’assurance maladie mixant des principes de contributivité et de non contributivité et entraînant de ce fait un maillage complexe dans les prestations versées…Quelle réforme entreprendre ?

J.BICHOT : Le système d’assurance malade recèle également des dispositions dures aux faibles et aux malchanceux et favorables à ceux qui ont réussi professionnellement ou qui ont de la chance. Je prendrais un exemple caricatural. Une femme sans activité professionnelle et sans enfant vit avec un assuré social richissime : elle est couverte gratuitement par l’assurance maladie. Une veuve aux revenus modestes ne bénéficie de la même gratuité que si elle a eu au moins trois enfants. Le recours aux mesures catégorielles, combiné avec une application discutable du principe de solidarité – gratuité de la couverture pour les conjoints et concubins sans activité professionnelle – conduit à une grande dureté vis à vis des faibles, à l’instar de la veuve, qui ne font pas partie de la catégorie " chanceuse ".

Personnellement, je proposerais une formule plus simple : que chacun paie la cotisation actuariellement nécessaire, et que soit mis en place un dispositif de prise en charge partielle ou totale pour tous les ménages ayant de faibles revenus. La CMU est un premier pas dans ce sens.

J’ajouterai pour conclure sur le dossier de l’assurance maladie que pour les ménages modestes, davantage consommateurs de services hospitaliers que de médecine ambulatoire, le ticket modérateur joue certes un rôle utile contre l’aléa moral mais s’oppose au rôle préventif de la médecine de ville. Le second effet dépassant le premier, le ticket modérateur n’est pas économiquement fondé.

Elan Social : Que pensez-vous de l’imbroglio financier de notre système de financement de la protection sociale ?

J.BICHOT : Il y a eu mélange de genres. En étant progressivement déplafonnées, et remplacées par de la CSG, les cotisations se sont éloignées de leur nature initiale de primes d’assurances pour devenir une sorte de taxe sur les revenus professionnels destinée à pratiquer une redistribution verticale. En outre, malgré la loi de 1994 prévoyant une compensation intégrale par le budget de l’Etat de toute exonération de cotisation, les gouvernements successifs n’ont pas renoncé à faire supporter aux organismes sociaux tout ou partie des allègements de charges : ils se sont élevés à 85,8 milliards de francs en 1999, dont 18,9 non compensées. Ces " manipulations " de cotisations patronales ont profondément modifié la nature de notre système. On ne sait plus ce qui est contributif et ce qui ne l’est pas, plus rien n’est franchement contributif, le sens des cotisations sociales n’est pas clair.

En outre, ont été mises en place au nom de la solidarité des règles qui procurent en fait davantage à des personnes dont la situation est meilleure qu’à d’autres plus défavorisées. C’est ce qu’on a appelé " l’effet Matthieu " par référence à l’Evangile " à celui qui a, on donnera ; à celui qui n’a pas, on ôtera même ce qu’il a .

Prenons un exemple : le régime général augmente la pension de 10% lorsque le nombre d’enfants ayant été élevés est égal ou supérieur à trois. Une personne ayant travaillé à mi-temps au salaire minimum ne reçoit du fait de ses trois enfants que 20% du supplément de pension servi à celle qui, dans la même situation de famille, a travaillé un temps suffisant au plafond de la Sécurité Sociale. De même, le cadre dont le salaire dépasse peu le plafond obtient de l’AGIRC au titre de ses enfants dix fois moins qu’un cadre dirigeant. Et les enfants du haut fonctionnaire lui valent une bonification de pension jusqu’à cinq fois supérieure à celle dont bénéficie un fonctionnaire de catégorie B. Les effets Matthieu pullulent. Quand des dispositions ont été prises dans le sens du principe légitime de droits à la retraite attribués en fonction du nombre d’enfants élevés, il a fallu que ce soit en dépit du bon sens et de la justice !

Concluons. Il est un fait certain : la population veut non pas moins, mais plus de protection sociale. Or un financement inadapté, exclusivement basé sur des prélèvements obligatoires, conduit à rationner cette demande sociale. La rénovation que je préconise a pour but de permettre à notre sécurité sociale de continuer à croître et embellir, sans que cela nuise à la croissance économique. Le système actuel n’est ni contributif ni solidaire, c’est pour cela qu’il constitue un obstacle à la croissance et à l’emploi. On peut le rendre à la fois vraiment contributif et pleinement solidaire, et alors il sera un de nos meilleurs atouts dans la compétition mondiale.

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