" LA COMPLEXITE"

INTERVIEW DU 9 NOVEMBRE 2000 AVEC LE MEDIATEUR DE LA MSA : Louis GOUPILLEAU Emmanuel GODARD

E.S. : Comment définissez-vous la Médiation ? Quel sens donnez-vous à ce mot ?

La médiation est souvent présentée comme un mode de règlement amiable des différends. Elle se fait par l’entremise d’un tiers qui est neutre et indépendant " le médiateur ". Celui-ci n’a aucun pouvoir. Son autorité est morale : il n’a que l’autorité que lui reconnaisse les parties en présence. C’est pourquoi le médiateur ne peut intervenir qu’à la condition d’être reconnu et accepté par chacune des parties en présence.

La médiation se fonde d’abord sur l’écoute, la compréhension et la volonté de créer un lien.

E.S. : Quelle différence faites-vous alors avec la conciliation ?

La conciliation fait partie des techniques classiques de règlement non juridictionnelles des litiges. Elle veut avant tout inciter les parties à un accord. Il est vrai que l’on confond souvent médiation et conciliation. Dans le secteur privé, le conciliateur, qui est nommé par le juge, est un auxiliaire de justice. En médiation, on accepte de s’en remettre librement à un tiers : le médiateur.

Par ailleurs, le médiateur, qui agit au nom du bon sens et de l’équité, fait cheminer les parties en essayant de voir où est l’intérêt commun, pour trouver ensemble la solution à leur problème. Le médiateur ne tranche pas, il laisse la décision aux parties. Dans sa mise en œuvre, cette décision revêt alors la force d’une volonté commune.

La France a des services publics qui doivent être au service du public. Pourquoi la nécessité d’une médiation entre un usager, un assuré et les responsables d’un service public ?

La complexité des situations, l’enchevêtrement des lois et règlements, et, d’une manière générale, l’évolution même de la société, au sein de la cité, de la famille, de l’entreprise, engendrent une multiplication des difficultés. Par ailleurs, se développent de plus en plus ce qu’on appelle des espaces intermédiaires qui sortent de la généralité des cas à laquelle veut répondre la loi ou le règlement. D’où la nécessité de trouver de nouveaux modes de gestion et de règlement des conflits.

Rétablir le dialogue, dans l’écoute et le respect d’autrui, devient aujourd’hui une exigence de la société. C’est souvent le moyen de dénouer bon nombre de problèmes, en faisant en sorte que certaines situations particulières ou exceptionnelles soient mieux prises en compte.

Le domaine public n’échappe pas à ce phénomène, ce qui conduit bon nombre d’institutions à se doter elles-mêmes d’une médiation spécifique.

E.S. : On débouche sur un autre rôle du médiateur ?

C’est ce qu’on appelle son action réformatrice. Certaines situations particulières peuvent révéler une inadaptation de la règle. Si celles-ci se répètent, c’est qu’elles n’ont pas de caractère exceptionnel. Le médiateur ne propose pas un traitement individuel du dossier, sauf à prendre le risque de créer un précédent, ce qu’il ne peut pas faire.

En revanche, sur la base de ce constat, il peut suggérer la modification d’un texte pour l’adapter à ces situations particulières ou pour remédier à des iniquités qui lui paraissent flagrantes dans l’application de certaines règles.

Là encore, le médiateur, par son rôle de proposition, contribue à mieux remplir la mission de service public en proposant les adaptations nécessaires.

Il y a environ 25 ans que le Médiateur de la République a été mis en place. Quel est l’apport de la médiation au sein du régime agricole ? Le Médiateur de la République a une compétence vis-à-vis du régime agricole.

La compétence du Médiateur de la République s’exerce à l’égard de l’ensemble des administrations comme des services publics dans leurs relations avec les administrés ou les usagers. Mis à part quelques domaines assez limités, son champ de compétences se recouvre avec celui du médiateur de la MSA, puisque la mise en œuvre de la protection sociale agricole est aussi une mission de service public.

Toutefois, les modalités de saisine sont différentes. Le Médiateur de la République ne peut être saisi que par l’intermédiaire d’un parlementaire. Notons qu’il est plus facile de saisir ses délégués départementaux qui agissent en son nom sur les affaires les plus simples.

En fait, le Médiateur de la République examine chaque année 50 à 60 dossiers concernant les Caisses de MSA. Les dossiers suivis directement par les délégués départementaux ne semblent pas très nombreux. Si on rapproche ces chiffres du nombre de dossiers examinés annuellement par les CRA, on comprend alors la volonté des responsables du régime agricole de rechercher un voie complémentaire de règlement des litiges entre les assurés et leur Caisse. En effet, on estime à 3 700 les seules réclamations portant sur l’application des règles et la moitié d’entre elles ne trouvent pas de solution au niveau des commissions.

C’est l’intérêt d’une médiation spécifique, qui se trouve renforcé par la nécessité, selon les responsables du dispositif, de chercher à harmoniser les solutions pour mieux prendre en compte les situations particulières dans ce qu’elles ont d’exceptionnel. C’est une façon d’améliorer la qualité du service et en quelque sorte l’apport d’une médiation spécifique.

Lors de la mise en place du dispositif de médiation en MSA, une coordination entre le Médiateur de la République et moi-même est apparue indispensable de part et d’autre dans un souci d’efficacité. Dans cet esprit un protocole a été élaboré entre les deux institutions et signé le 19 juin dernier ; celui-ci assure, selon des modalités précises, la coordination dans le traitement des dossiers qui pourraient être soumis en même temps aux deux médiateurs.

Enfin, dans les modalités retenues en MSA, je me suis beaucoup inspiré des procédures, ainsi que des méthodes de travail et des approches du Médiateur de la République, fruit d’une expérience de plus de 25 années.

Une médiation au sein de la MSA : Le régime agricole a des élus locaux, des échelons locaux, une assemblée générale annuelle, des administrateurs. Ce sont autant de lieux de médiation, de médiateurs. Pourquoi la nécessité de mettre en place une médiation ?

Les initiateurs ont retenu le processus de médiation en MSA comme moyen d’améliorer la qualité du service en renforçant la capacité d’écoute et de dialogue entre les assurés et leur organisme de protection sociale. Ils ont voulu faire de la médiation une voie complémentaire de règlement des litiges. Il ne s’agit donc pas de se substituer aux différentes instances des caisses.

Si on ajoute aux chiffres cités précédemment le nombre d’affaires portées chaque année devant les TASS, on peut considérer qu’il existe un réel besoin. Ce besoin me semble aujourd’hui d’autant plus évident que, dans la plupart des cas, les commissions de recours amiable, tenues d’appliquer la règle de droit, éprouvent de réelles difficultés à s’en écarter pour prendre en considération les situations particulières qu’elles sont appelées à connaître. J’observe qu’il existe à ce niveau une assez grande déception de la part des administrateurs, de ne pas pouvoir répondre plus favorablement à certaines situations. Lorsque les CRA prennent des décisions dérogatoires, même si elles sont très argumentées, elles ne sont pas toujours approuvées par la Tutelle.

Par d’ailleurs, le dispositif de médiation en MSA offre également la possibilité aux caisses de pouvoir elles-mêmes saisir le médiateur avec l’accord de l’intéressé notamment lorsqu’elles rencontrent des difficultés d’application d’une règle et que celle-ci leur paraît inadaptée.

E.S. : Vous donnez un rôle important à la CRA ?

En matière de saisine, il y avait deux possibilités : la saisine directe ou la saisine après le passage du dossier en CRA. C’est cette seconde solution qui a été retenue. C’est à mon sens la seule envisageable dans le secteur de la protection sociale et dans une institution mutualiste. La CRA est le point de passage obligé pour saisir le médiateur d’un différend entre un assuré et sa caisse. Compte tenu de son rôle et aussi de sa composition qui fait une large place aux administrateurs de la caisse, la CRA est une instance de proximité. Elle est en mesure d’appréhender les situations individuelles dans tous leurs éléments et dans leur contexte. Elles sont donc à même d’instruire valablement les dossiers et d’argumenter leurs avis même si elles ne peuvent y répondre favorablement. Car, il faut bien reconnaître que leur marge d’appréciation dans l’application des règles est très réduite.

Un bon fonctionnement des CRA est de nature à faciliter mon travail. C’est en ce sens qu’elles constituent, en quelque sorte pour moi, le premier échelon du processus de médiation en MSA.

La complémentarité s’exerce concrètement : les dossiers qui font l’objet de recommandations de la part du médiateur sont soumis de nouveau à la CRA pour décision et, parallèlement, la tutelle en est informée. Ainsi, le dispositif de médiation fonctionne en complémentarité et il ne peut déresponsabiliser les administrateurs des caisses.

E.S. : Quelle est l’indépendance du Médiateur ?

En médiation institutionnelle, l’indépendance du médiateur peut poser question. Dans le cas précis, j’ai été nommé par le Conseil Central de la MSA pour un mandat de trois ans, renouvelable une seule fois. La caisse centrale met à ma disposition les moyens matériels et humains nécessaires à l’exercice de ma mission. Il n’y a pas et il ne peut pas y avoir de lien hiérarchique entre le services du médiateur et la caisse centrale. Le médiateur même placé auprès de la caisse centrale ne peut recevoir d’instruction de personne. J’agis en toute indépendance. Tous les actes qui participent à la médiation se préparent sous ma seule responsabilité. Ce sont là les conditions de toute médiation institutionnelle, de l’indépendance et de la neutralité du médiateur. Ces différents points sont d’ailleurs repris dans la charte de la médiation en MSA, qui définit les relations entre les caisses et le médiateur.

L’institution comme le médiateur doivent veiller à garantir les conditions de cette indépendance, sans laquelle il ne peut y avoir médiation. Il est nécessaire en permanence de pouvoir aborder les situations avec recul, d’exercer un regard critique, d’entendre de la même façon l’assuré comme la caisse sans privilégier l’un contre l’autre, de faire preuve d’une très grande rigueur dans l’analyse des dossiers. Cela demande beaucoup d’implication personnelle, car la médiation est toujours un acte personnel.

E.S. : Pourquoi avez-vous été intéressé par cette responsabilité, telle que nous venons de l’évoquer ?

Ma démarche, dans les différentes fonctions que j’ai été appelé à exercer au cours de ma carrière professionnelle, a toujours été proche de la médiation, qui est une démarche d’écoute, d’ouverture, de dialogue et de respect de l’interlocuteur.

Dans mes diverses expériences, j’ai appris à ne pas cultiver les divergences, mais plutôt à réunir les parties sur l’essentiel et à rechercher leur intérêt commun.

En prenant ma retraite, j’ai mis à profit la première année pour approfondir la démarche de médiation. Alors que j’envisageais de me consacrer à la médiation en entreprise, l’opportunité s’est présentée à la MSA. Ce qui m’a intéressé, c’est d’abord le contexte agricole que je retrouvais - ayant fait toute ma carrière au sein des organisations professionnelles - mais encore plus de faire de la médiation dans le cadre d’une institution mutualiste. En effet, la médiation n’est-elle pas fondée sur les valeurs dans lesquelles se reconnaît le mutualisme : l’entraide, la solidarité, le respect d’autrui et aussi le sens des responsabilités ?

E.S. : Comment créer quelque chose dans l’ensemble formé par la MSA, le Médiateur de la République, la Tutelle ?

Ce qui me paraît prometteur, c’est la démarche volontariste de la MSA. Le processus de médiation n’a pas été imposé. Il a été voulu et conçu par ses responsables comme moyen d’améliorer encore plus la qualité du service auprès des assurés. Il est inscrit comme tel dans le contrat d’objectif passé entre la MSA et l’Etat.

Pour affirmer cette démarche, la mise en place du dispositif repose sur l’adhésion individuelle de chacune des caisses. Il faut rappeler que les modalités ont été arrêtées lors de la dernière assemblée générale de juin 2000. Or à ce jour, 73 caisses sur les 83 ont confirmé leur adhésion. J’y vois là des conditions très favorables à la réussite du processus et donc au travail du médiateur.

Dans un domaine comme celui de la protection sociale qui est à la fois complexe et très réglementé, où il existe une culture de la règle, la démarche de médiation répond d’abord à un réel besoin. Elle devrait apporter un peu de souplesse dans l’application des règles, éventuellement contribuer à leur adaptation, et aussi donner le sentiment aux assurés qu’ils peuvent être encore mieux entendus dans la défense de leurs droits. Le processus de médiation devrait, du moins je l’espère, participer au meilleur accomplissement de la mission de service public dans le domaine de la protection sociale agricole.

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