Dossier |
" Tout corps institutionnel plongé dans une sclérosante complexité, subit une pression dont la force, inversement proportionnelle au poids de son immobilisme, le conduit par des voies détournées au principe de réalité "
Qu'on en juge par exemple : on ne veut pas fiscaliser les cotisations, ce qui ôterait apparemment quelque légitimité à la gestion supposée être celle des partenaires sociaux ? On jurera donc, la main sur le cœur, que jamais on ne fiscalisera. Et qu'en est-il aujourd'hui ?
Premier acte : comment fiscaliser les cotisations sans en avoir trop l'air?
Commençons par les cotisations dites "salariales". La recette est un petit peu compliquée : tout d'abord (en 1991), on sème une graine de CSG, toute petite : pas plus de 1,1%. Toutes choses étant égale par ailleurs, on réduit un peu la cotisation salariale vieillesse (-1,05%), compensée par un transfert de la cotisation patronale Allocations familiales, à hauteur de 1,60% servi un salaire déplafonné, puis on concocte une assiette CSG à 95% seulement, et enfin, on assaisonne avec une remise forfaitaire de 42.frs. Ni vu ni connu.
Quelques années plus tard, on augmente subrepticement un peu la susdite CSG, qui passe à 2,40% en 1993, puis à 3,40% en 1997, avec 0,50% de CRDS en prime, pour rembourser la " Dette sociale ". Par ailleurs, on en affecte une partie au financement des prestations familiales et du fonds solidarité vieillesse; les parties en question sont non déductibles de l'impôt au motif qu'elles financent des "prestations de solidarité non contributives".
Il ne reste plus pour achever la cuisson du plat qu'à basculer la quasi totalité de la cotisation maladie sur la CSG, pour avoir au bout du compte fiscalisé la part dite "salariale" du financement de l'assurance maladie. C'est ce qui se fait en 1998, où la CSG passe à 7,50%, ne laissant qu'une cotisation résiduelle de 0,75%.
Enfin, quand on dit "fiscalisé", c'est surtout la beauté du flacon qui compte, plus que l'ivresse du contenu : la part de contribution prélevée sur le capital par les services fiscaux est peut-être un impôt, mais celle assise sur les salaires, recouvrée par les Urssaf est-elle vraiment de nature fiscale? Et que dire de celle prélevée sur les revenus de substitution ? N'y-a-t-il pas en fait deux contributions en une, qui est androgyne, contenant en son sein un impôt et des cotisations?
Quoiqu'il en soit, le débat autour du sexe de la contribution est plus que Bysantin. L'important en effet, est son rendement (sa grande vertu est dit-on d'avoir fait cotiser un peu plus les retraités), ainsi que la caution politique qu'elle donne ou qu'elle ôte aux prétendants gestionnaires.
Deuxième acte : comment fiscaliser les parts prétendument "patronales"?
La recette est encore plus compliquée : d'abord, on fait revenir de nombreuses exonérations de cotisations : sectorielles (le textile, les professions en difficulté etc....) géographiques (les zones franches, les banlieues en difficulté, la Corse aujourd'hui, la Principauté de Monaco demain !), destinées à favoriser l'emploi (pour les jeunes, les vieux, les chômeurs, les éclopés etc...). Les exonérations en questions impliquent un financement par l'Etat du manque à gagner pour la Sécu, au moyens de "compensations", quoi de plus normal, c'est même désormais une loi d'airain inscrite dans les textes, dûment surveillée par la Cour des Comptes.
Ensuite, le pli étant pris, on met l'accent sur les exonérations destinées à favoriser l'emploi (Loi Robien), et on démontre qu'il faut exonérer de cotisations les bas salaires, toujours au nom de la sainte croisade contre le chômage (rapport Malinveau). Certes, on s'est au passage demandé s'il ne fallait pas trouver une autre assiette de cotisations. Le rapport Chadelat (cf. Elan social N° 37) préconisait ainsi de faire cotiser sur la valeur ajoutée, afin de taxer un peu moins le travail et un peu plus le capital. C'est Mr. Juppé qui avait commandé le rapport Chadelat, et Mr. Jospin qui a commandé le rapport Malinveau, et...les 35heures. Quel rapport nous dira-t-on entre ces rapports et les 35 heures ?
C'est peut-être justement la cerise sur le gâteau qui arrive avec la Loi sur les 35 heures, cheval de Troie de la fiscalisation, qui prévoit l'exonération des cotisations patronales jusqu'à 1,8 fois le Smic, dont le manque à gagner est financé par le FOREC, au moyen de la susdite technique désormais éprouvée, dite des taxes affectées et autres compensations ou " contributions de l'Etat ".
En effet, en même temps que se mettent en scène ces deux actes, une machinerie à financements divers s'est mise en oeuvre, qui fonctionne sur deux modes :
D'une part des "contributions" de l'Etat, qui sont destinées à financer des prestations qui relèvent de la solidarité nationale. C'est le cas par exemple de la majoration pour prime de rentrée scolaire. C'est le cas pour l'API, que l'Etat finance grâce aux sous récupérés sur la limitation des effets du quotient familial sur l'IRPP qui vient discrètement d'être mise en oeuvre.
D'autre par les "taxes affectées", intéressante technique qui consiste à affecter une partie de taxe à un ou plusieurs régimes de sécu. Il y en a toute une liste, sans compter celles qui financent la part complémentaire CMU d'Etat. C'est ainsi que les députés ont pu, lors du vote du dernier PLFSS, donner à Madame la Ministre le tableau d'une tuyauterie de prélèvement qui ressemble étrangement à une usine à gaz.
C'est donc cette technique, rodée et mise en oeuvre surtout depuis 1996, qui est reprise pour doter le Forec, ce qui autorise le financement surréaliste des 35h avec une Ecotaxe par exemple. Mais s'agit-il de financer les 35h ou d'Etatiser la sécu?
Résultat des courses : la Cour des Comptes constate que 30% du financement de la Sécu est, en 1999, issu de l'impôt. Encore faut-il considérer que dans l'inventaire à la Prévert des contributions, compensations, taxes affectées et autres CSG et CRDS, tout est réellement de l'impôt.
Reste à savoir de plus, comment se ventilent ces 30% pour le financement des prestations. Les retraites sont considérées comme devant rester du salaire différé, calculées sur le salaire perçu. Seules les prestations familiales et maladie sont donc concernées par cette fiscalisation. Pour leur part dite salariale, la messe est dite. Pour la part dite patronale, que reste-t-il en cotisations, ou plutôt que restera-t-il après la mise en place des 35 heures, autrement dit, que représente en masse financière la part des salaires au delà des seuils d'exonération?
Troisième acte : de l'universalité des prestations.
Pour les prestations familiales, le rideau est tiré depuis longtemps : la condition d'activité a été supprimée dès les années 70.
Pour l'Assurance maladie, enfin vint la Cmu : universalité du droit du sol, remboursement à 100%, tiers payant, esquisse d'un panier de soins remboursable.
A cela vient de s'ajouter un épisode passé relativement inaperçu mais fort intéressant : après des décennies de tergiversations, voilà que le Régime des travailleurs non salariés décide gaillardement d'aligner ses remboursements sur ceux du Régime général. Que deviennent les " OC " (Organismes conventionnés), assureurs privés ou mutualistes, qui gèrent la part primaire pour le compte de la CANAM, avec en contrepartie un marché de ticket modérateur à 50%, qui disparaît tout d'un coup ? La FFSA aurait-elle abandonné l'idée d'une complémentarité de remboursement conséquente ?
Voilà qu'en sus la CFDT nous propose une " concurrence entre grands Régimes ", désormais possible dans l'absolu, puisque les prestations remboursées sont identiques.
D'un côté on Etatise le financement et les remboursement maladies des populations les plus en difficultés, de l'autre on veut mettre en concurrence des Régimes dont l'un d'entre eux est majoritairement géré en délégation par des opérateurs privés. Le film se compliquerait-il un peu ?
Troisième acte : De l'Etatisation de la Sécurité sociale.
Acte trois scène 1 : De l'Etatisation de l'Institution
On ne reprendra pas tout le film de l'évolution de la tutelle. Quitte à modérer quelques candides enthousiasmes, on remarquera en passant que passer d'une tutelle dite "tatillonne" à une tutelle "d'évaluation", c'est agréablement présenté, mais c'est loin d'être sans conséquences, car on quitte la forme pour le fond. Au bout de ce chemin, on a assisté à l'épisode dit "du Plan Juppé" avec la tentative de "rapt" évoquée par Marc Blondel. Enfin aujourd'hui, on nous joue la grande scène de la "Refondation sociale", avec dans le rôle principal le Medef qui joue les fausses sorties : retenez-moi, retenez-moi ou je m'en vais! .
Scenario et distribution des rôles : La refondation sociale a commencé par l'Unedic et les caisses de retraite complémentaires. L'impression qui se dégage de l'ensemble du spectacle est celle d'un partage du territoire : Le chômage et les retraites complémentaires resterait aux partenaires sociaux en pleine gestion, la Sécurité sociale irait à l'Etat, au moins pour un panier de soins minimum. La messe semble être dite, ce qui pourrait expliquer les épisodes suivants :
Acte trois scène 2 : De la fonctionnarisation des dirigeants.
Pour fonctionnariser les dirigeants, il faut donner le moyen aux caisses nationales de gérer leur carrière. L'affaire est en route, avec les rapports de la Cnamts sur l'évaluation et la mobilité. Mais pour être maître du terrain, il faut écarter l'Ucanss, et avoir un peu plus la main sur le Cnesss.
Pour écarter l'Ucanss, l'occasion n'est-elle pas donnée avec les 35heures? L'échec de l'organisme national sur ce sujet sensible peut signer sa disparition, ou au moins sa reconfiguration, et passer ainsi la main aux caisses nationales, qui pourront mettre en place l'intéressement, après évaluation par leurs soins des organismes et de leurs directeurs.
A l'instar d'un tableau impressionniste, dont les touches pointillistes ne constituent une image qu'en prenant du recul, le spectacle de la recomposition sociale en cours ne donne un semblant de cohérence qu'en regardant l'ouvrage dans son entier.
La question qui vient naturellement à l'esprit est de savoir s'il y a un "Deus ex machina" derrière tout cela, qui tirerait les ficelles d'un complot ourdi dans l'ombre par des forces obscures. Au risque de décevoir les spécialistes du café du commerce, ce n'est même pas certain. Certes, il y a un fil rouge, une ligne de force têtue, qui traverse tous les gouvernements, quelle que soit leur couleur. Il y a donc les projets des haut fonctionnaires qui traînent dans les tiroirs, et qui sont régulièrement ressortis.
Mais il y a surtout la pression du principe de réalité. En effet, les grandes scènes qu'on nous joue sur la question de savoir qui doit gérer, sont celle d'un théâtre d'ombre, car le problème n'est pas de savoir qui va gérer, mais de gérer enfin, de gérer le chaos.
Le théâtre d'ombre
Quel est le théâtre d'ombre auquel on assiste depuis des décennies?
Officiellement, les partenaires sociaux gèrent, et l'Etat tutellise. Qu'en est-il en réalité?
Dans le domaine de la Santé, l'Etat arrête le montant des cotisations et des prestations, gère (si on peut appeler cela gérer) l'hôpital, les établissements à prix de journée, et depuis peu les cliniques privées et les dépenses de médecine de ville non "déléguées", ce qui commence quand même à faire beaucoup.
En quoi consiste en réalité cette gestion? A appliquer une politique tarifaire d'ajustement des prix.
Les partenaires sociaux sont censés gérer, avec les limites qu'on connaît, la gestion dite "administrative" au niveau local, c'est à dire le fonctionnement des caisses. En caricaturant beaucoup, cela consiste pour les syndicats salariés à demander toujours plus (d'effectifs), et pour les patrons a demander toujours moins (de dépenses). Certes, il y l'action sociale dans les CAF, le choix des dirigeants, une présence des conseils qui garantit aux directeurs les libertés d'agir hors des pressions politiques. Il y a enfin l'engagement et le dévouement d'administrateurs qui sont sincèrement des militants de la Sécu. Tout cela est loin d'être négligeable, et donne d'ailleurs des pistes sur ce qui devrait être absolument conservé en cas d'évolution. Mais il n'en reste pas moins qu'il a fallu des Ordonnances pour intéresser encore plus vivement les Conseils au sort des usagers et à la gestion du risque.
Au niveau national, on amuse la galerie depuis des décennies avec la pantalonnade conventionnelle. On nous fait tout un cinéma sur la signature qui va avoir lieu ou pas d'une convention, après des heures d'harassantes négociations, on dramatise les annulations successives du Conseil d'Etat. Tout cela pourquoi ? Pour pas grand chose, étant donné qu'il ne se passe à peu près rien dans les périodes dites de " vide conventionnel ". C'est même avantageux pour les CPAM, dispensées s'assurer le secrétariat de commissions conventionnelles, au cours desquelles on échange quelques propos polis autour des statistiques. Certes, on caricature un peu, mieux vaut se parler que s'ignorer, et les conventions avaient pris ces dernières années un peu de contenu, notamment avec la mise en œuvre du médecin référent. Mais enfin, tout cela reste quand même très formel, et on peut difficilement appeler cela " gérer ".
Là encore, il ne faut pas négliger pourtant le bilan de ce qui a été mis en œuvre dans un contexte si difficile. Juste avant le plan Juppé, les partenaires sociaux pouvaient s'honorer d'actions courageuses en matière de maîtrise du risque : un accord exemplaire avec les cliniques privées, ainsi qu'avec les laboratoires, mettait en œuvre une maîtrise comptable négociée. Il y avait un accord de maîtrise dite médicalisée avec les médecins certes très " light ", mais enfin qui avait le mérite d'exister, et les seuils d'efficiences pour les paramédicaux. Mais en fait de gestion, tout cela ressemble comme la politique de l'Etat, comme la dotation globale des hôpitaux, à une politique tarifaire d'ajustement des prix.
Et ajuster les prix, est-ce gérer ?
Car toute la question est là : le problème n'est plus de savoir qui va gérer, l'Etat ou les partenaires sociaux, mais comment on va enfin pouvoir gérer cette machinerie folle qui a construit une sidérurgie sanitaire que personne ne contrôle, n'évalue, ne maîtrise, et dont l'entretien ruine la collectivité sans même que l'on sache si les soins s'améliorent. Car il va sans dire que les grands classements internationaux qui mettent la France au premier rang en matière de santé mesurent une obligation de moyens et non de résultats. (Il y a un autre classement qui dans le passé avait mis en tête l'URSS !) Et de fait, des moyens, le moins qu'on puisse dire, c'est qu'on en finance !
Le dénouement
Que dire de cette évolution ?
Qu'on ait fiscalisé les cotisations maladies, salariales d'abord, patronales ensuite, pourquoi pas ? Après tout, on reconnaît à l'Etat une certaine légitimité dans tout cela. L'ennui est qu'on a utilisé des outils certes discrets, mais qui présentent quelques petits inconvénients. Les nouveaux prélèvements sont peut-être encore plus injustes, indolores et obscurs que les précédents :
Injustes :
L'effet redistributif n'est jamais neutre. Ainsi :
- Les cotisations salariales plafonnées étaient dites " dégressives " (au plus je gagne, au moins je cotise en proportion de mon revenu).
- Les cotisations salariales déplafonnées semblent " progressives ", et donc plus justes. (au plus je gagne, au plus je cotise). Alors on a déplafonné, toutes les cotisations, sauf celle des retraites : ce n'est pas par grandeur d'âme, mais si on touche à ces cotisations là, on signe l'arrêt de mort des caisse de retraites complémentaires, qui ne vivent que sur cet artifice. On a donc déplafonné les cotisations maladie et famille, la main sur le cœur, en plaidant une plus grande justice.
L'ennui, est que ces cotisations sont déductibles des impôts. Donc, elles peuvent passer pour encore plus dégressives (La part de salaire net au dessus du plafond que je percevais qui s'en va en cotisations, est déduite de mon revenu déclaré. Comme les impôts que je payais de toute façon sur ces revenus étaient progressifs et pas seulement proportionnels, pas sûr que j'y perde !)
- Les " taxes affectées " qui financent les exonérations de cotisations sont soit des impôts indirects, soit des taxes répercutées dans le coût payé par les consommateurs. Or, on sait que les taxes sont les plus injustes des impôts. La fiscalisation à cette mode là n'est-elle pas en train de rendre le système de moins en moins redistributif ?
Alors, pour corriger cela, qu'on cherche désespérément à exonérer de CSG les bas salaires, ou à leur rembourser un impôt négatif, cela n'a rien d'étonnant, car ça va finir par se voir, qu'on a peut-être aggravé les inégalités....
Indolores et obscurs :
Les cotisations, étaient déjà subie par les salariés comme une inévitable calamité, prélevée chaque mois sur la feuille de paye, embrouillée dans les appellations de " salaires bruts, nets ", et ajouterons-nous " entier ", si on compte la part dite " patronale ". Cette dernière n'était pas vécue par les salariés comme une contrepartie de leur travail, confisquée pour financer la protection sociale et surtout sanitaire, ses œuvres et ses pompes.
La technique des " taxes affectées " et autres contributions de l'Etat est encore plus indolore, plus obscure, plus anti-démocratique. Tous les gouvernements qui cèderont à la démagogie et au laxisme auront encore plus les moyens de faire financer leurs erreurs par la collectivité.
Et il n'y a ni démocratie, ni transparence possible dans la complexité.
Dernière séance
On peut aller voir ailleurs, car dans d'autres pays, on gère le système de soin, on le gère vraiment. Aux USA, en Angleterre, en Espagne, dans les pays Scandinaves, on gère une offre de soins. Les opérateurs peuvent être différents ; ce sont des assureurs privés à but lucratif ou non, des associations de médecins, des Etats, des collectivités locales, mais enfin, il y a un gestionnaire, qui lève des impôts ou recouvre des cotisations, qui est donc responsable des dépenses, qui gère une offre. Il faut comprendre que cet aspect est indépendant de l'approche éthique, de la manière dont on met en œuvre ou pas la solidarité.
Quand on nous dit qu'il faut mettre en concurrence les grands régimes de sécurité sociale afin de mettre en concurrence les offreurs de soins, on est donc un peu dans la bonne voie ; l'ennui est qu'on a bifurqué dans une impasse. A côté des pays qui gèrent l'offre de soins, il y a en effet ceux qui ont mis en fausse concurrence des opérateurs publics entre eux, ou publics et privés. Ce sont l'Allemagne et la Hollande. Pour ce qu'on en sait, les résultats sont à la hauteur de l'ambition, c'est à dire très limités. Si des assureurs ne peuvent pas se mettre en concurrence sur le rapport cotisations/risque, ils ne peuvent que vendre du service, de la prévention, et mettre en concurrence les acteurs de santé. Comment expliquer demain aux médecins et aux hôpitaux qu'il faut déconventionner au moins la moitié d'entre eux (car la pléthore apparaîtra) pour cause de concurrence entre les grands régimes, tout en maintenant des cotisations obligatoires ?
Cette voie ressemble à une impasse. Sans doute vaudrait-il mieux distinguer une part solidaire, gérée par l'Etat ou les collectivités, qui propose un panier de soins de base de qualité. C'est le panier de soins " primaire ", qui est de la légitimité d'élus, qui rendent des comptes lors des élections, et qui rendent compte quand ils doivent augmenter les impôts. Pour autant, il faut conserver des administrateurs, qui représentent les usagers, et qui surtout garantissent par leur présence l'indépendance des managers face aux éventuelles pressions politiques. Jusqu'alors, ont prétendait que les partenaires sociaux géraient, et que l'Etat assurait la tutelle. C'était une apparence qui arrangeait beaucoup de monde. Mieux vaut sans doute revenir au principe de réalité, et inverser les rôles : l'Etat a celui de gérer, les partenaires sociaux celui de surveiller cette gestion.
Mais n'est-ce pas déjà ce qui est décidé, les représentants syndicaux se contentant du chômage et des retraites complémentaires, où les enjeux sont bien plus limités ?
Quelle est la géographie du partage aujourd'hui ? Les partenaires sociaux font de la figuration dans les organismes de sécurité sociale. Les avantages qu'ils en retirent, c'est à dire de " l'influence " pour rester dans les euphémismes, sont devenus limités du fait de l'empiètement de l'Etat de plus en plus pressant, sous la pression de l'évolution des dépenses.
Il reste pour ce qui concerne la Sécurité sociale seulement deux part intéressantes pour les opérateurs extérieurs : celui du ticket soit-disant modérateur pour les assureurs complémentaires, et celui des retraites complémentaires par répartition pour les partenaires sociaux. On notera que rembourser à 100% d'un côté (seulement ce qui est médicalement nécessaire et suffisant bien sûr), et déplafonner la cotisation vieillesse de l'autre, ferait disparaître instantanément ces deux marchés, qui ne survivent qu'en raison du maintien d'un appendice technique injustifié et toute façon dépassé. Mais la complémentarité maladie et retraite, cela représente beaucoup d'emploi, de présidences, de directions bien rémunérées, et même paraît-il de postes de permanents déguisés (mais cela, c'est l'IGAS qui le prétend, sûrement pas nous !) Monsieur Kessler lui même parle du nombre de Safranes qu'il économiserait en regroupant tout ce beau monde .
Si la Sécurité sociale faisait cotiser et rembourserait au dernier francs, il resterait en guise de marché pour les autres acteurs d'une part une vraie complémentarité maladie, de prestations et non de remboursement, sur tout ce qui concerne les soins dits " de confort ", ou de " bien-être ", qu'une Assurance maladie de base abandonnerait en se limitant à gérer un panier de soins primaires comprenant tout ce qui est " médicalement nécessaire et suffisant ". La CMU ressemble à une esquisse plus ou moins réussie de cela. Mais si on refait une Sur-Cmu à plusieurs pour lisser les effets de seuil, alors on est reparti dans le chaos. D'autre part, il resterait tout le marché des retraites dites par capitalisation. Sur ces deux marchés, c'est une vraie concurrence qui pourrait exister, et non une quasi rente de situation à la remorque de la Sécu.
Enfin, il reste l'UNEDIC et donc les caisses de retraites complémentaires, gérées pratiquement de façon autonome par les partenaires sociaux.
La messe de l'Etatisation est-elle dite ? Annonce-t-elle des privatisations futures ? Tout n'est pas à rejeter dans l'évolution en cours, mais à force de vouloir faire en cachette les choses qui doivent de toute façon être faites, ne finit-on pas par enfanter une organisation encore plus complexe et chaotique que la précédente ?
La suite aux prochains numéros.
Gérard ARCEGA