Patrick HERMANGE
CNAV

La France est confrontée à un problème de vieillissement de sa population, comme, à des degrés et suivant des calendriers différents, l’ensemble des pays développés. L’opinion publique est largement sensibilisée au thème du " papy-boom ", qui correspond, après 2005-2006, au départ à la retraite des générations issues du " baby-boom " ayant suivi la fin de la seconde guerre mondiale.

Un approfondissement des travaux engagés depuis dix ans

La réflexion sur cette question est déjà ancienne. Ainsi, notamment, le " Livre blanc " sur les retraites de Michel Rocard, en 1991, mettait déjà en évidence les conséquences de cette évolution sur le moyen terme. Et des mesures ont déjà été prises, en particulier pour le régime général des salariés en 1993 et pour les régimes complémentaires en 1995 et 1996.

Depuis 1998, un vaste débat a été engagé dont l’élément central a été le rapport sur " l’avenir de nos retraites ", préparé par Jean-Michel CHARPIN, Commissaire général au Plan. Présenté en mars 1999, ce rapport a été le fruit de plusieurs mois de travaux en collaboration avec les différents régimes et avec les partenaires sociaux.

Le Gouvernement a décidé de prolonger cette concertation, en prévoyant d’annoncer diverses mesures dans le courant de l’année 2000.

La partie la plus publique du débat a porté sur les problèmes financiers auxquels risquent d’être confrontés les régimes de retraites par répartition du fait de l’augmentation du nombre des retraités. Les hypothèses économiques ont été discutées (croissance, emploi ...) et, à législation constante, la nature des défis à relever ainsi que leur ampleur relative en fonction des hypothèses retenues sont maintenant quantifiées. De même ont été expertisées les différentes solutions (durée de cotisation et âge de la retraite, niveau des prélèvements obligatoires, fonds de réserve, niveau des retraites, fonds de pensions...).

La nécessité d’intégrer les mutations en cours de notre société

Cette partie, qui est bien entendu incontournable, ne doit pas toutefois faire oublier la réflexion en profondeur qui doit être menée pour mieux appréhender l’ensemble des conséquences des mutations démographiques et sociologiques en cours, tant au niveau individuel qu’au niveau collectif.

La transformation démographique principale est, à n’en pas douter, l’augmentation de l'espérance de vie. Ce phénomène a commencé il y a longtemps, puisque l’espérance de vie a progressé de plus de 9 ans pour les hommes et de plus de 11 ans pour les femmes entre 1950 et 1990. Ces progressions sont le fruit désormais d’une diminution de la mortalité aux âges élevés, et non plus aux âges jeunes comme c’était le cas précédemment. Si cette tendance se poursuit, l’espérance de vie à la naissance pourrait atteindre, d’ici 2050, 90 ans pour les femmes et 82 ans pour les hommes ; et l’espérance de vie à 60 ans passer de 25 à 31 ans pour les femmes et de 20 à 26 ans pour les hommes. Cette perspective, combinée aux prévisions concernant la natalité, est au coeur de la problématique des retraites.

Cette évolution est en soi signe de progrès, d’autant plus que l’augmentation de l’espérance de vie s’accompagne d'une amélioration globale de l’état de santé des individus. Si mathématiquement la population vieillit, à un âge donné les individus sont plus " jeunes ", physiquement et intellectuellement, que ceux des générations précédentes. Aussi est-il important de toujours garder en tête cet aspect positif face aux inquiétudes suscitées par ces perspectives démographiques.

Des évolutions aux conséquences multiples et incertaines

Ce phénomène ne va pas manquer d’interagir avec d’autres évolutions de la société et de la place de l’individu en son sein, dont les conséquences sont multiples et incertaines.

Tout d’abord, de familles où coexistaient généralement trois générations, nous passons progressivement à des familles où vont coexister quatre ou cinq générations dont souvent deux de retraités. Ceci conduit à l’apparition de générations charnières nouvelles, à la fois parents et grands parents, mais aussi enfants de personnes très âgées. Aussi, convient-il de s’interroger pour savoir comment évolueront les relations entre ces générations, dans le cadre de familles plus disloquées ou " recomposées " qu’autrefois. Il s’agit là d’un problème individuel, mais également d’un problème de société, car de ces évolutions pourront naître un besoin et une demande d’aide plus ou moins importants des individus à l’égard de la collectivité. C’est dans ce contexte notamment que doit être resitué le thème de la prise en charge de la dépendance, qui sera de plus en plus prégnant au cours des prochaines décennies.

La seconde question fondamentale est celle de l’articulation générale des différents temps de la vie des individus entre travail, formation et loisirs. Le schéma classique où se succédaient des périodes bien définies d’éducation, de travail et de retraite, va très probablement être largement remis en cause. On constate ainsi un allongement des études et une élévation de l’âge de l’entrée dans la vie active qui, elle-même, est plus chaotique que par le passé avec des périodes d’emploi précaire, des périodes de chômage, le développement du temps partiel, le raccourcissement de la vie active avec des départs en retraite ou en pré-retraite de plus en plus jeunes. Ces évolutions, au cours des deux décennies écoulées, ont certes été en grande partie subies du fait de la situation de l’économie et du marché du travail. Mais ne sont-elles pas aussi le signe d’une mutation en cours dans l’organisation même des temps de la vie dans notre société ?

Un changement profond des comportements est nécessaire

Il est clair, en effet, que, si la situation de l’emploi le permet, l’allongement de l’espérance de vie ne pourra rester longtemps compatible - et l’on est là aussi au coeur du problème du financement des retraites - avec un temps de vie consacré au travail aussi réduit qu’à l’heure actuelle avec des jeunes commençant leur vie professionnelle à 20-25 ans et des actifs la terminant à 55 ans. La solution passe donc par des changements profonds des comportements à la fois des individus et des acteurs économiques, mais également par des adaptations des politiques publiques, afin d’organiser et non de subir les aménagements nécessaires pour faciliter les alternances et les transitions entre loisirs, éducation, participation à la vie de la cité, travail, formation, mobilité professionnelle et retraite.

Il est cependant à noter que, sur le moyen et sur le long terme, les évolutions, en particulier pour la démographie, sont loin d’être figées. Ainsi, une reprise ou une chute de la natalité est envisageable ; de même, la hausse tendancielle de l'espérance de vie est une approche statistique du futur, qui peut être amplifiée ou accélérée par les progrès de la médecine, ou au contraire limitée par d’autres facteurs, notamment environnementaux.

Le champ des réflexions sur l’avenir des retraites s’élargit

Cette dimension sociologique et démographique de la problématique des retraites n’occupe certes pas actuellement la première place dans les médias, elle est néanmoins présente dans les travaux et réflexions en cours. En témoignent la contribution du groupe " études et prospectives " du Conseil d’administration de la Cnav (décembre 1998) qui comprenait une partie consacrée à cette thématique ; tel est le cas également du rapport que vient d’établir Dominique TADDEI consacré à " une retraite progressive et choisie " dans le cadre des travaux du Conseil d’analyse économique, placé auprès du Premier Ministre. De même, dans l’ensemble des scénarios étudiés dans le récent rapport du Conseil économique et social " Les perspectives socio-démographiques à l’horizon 2020-2040 ", plusieurs d’entre eux permettent d’éclairer d’un point de vue quantitatif les incertitudes liées notamment à la démographie (fécondité, mortalité, immigration) ou aux dépenses de santé.

Au niveau européen également, ces approches suscitent de nombreux travaux comme en témoigne la communication de la Commission européenne du 21 mai 1999 qui axe sa conclusion sur l’interrogation suivante : " Comment insuffler de la vie aux années " gagnées grâce à l’allongement de l’espérance et vie et comment mettre en oeuvre de bonnes pratiques pour promouvoir un vieillissement actif. Enfin, l’année internationale des personnes âgées, organisée en 1999 par l’ONU, avec comme thème " Vers une société pour tous les âges ", a permis de susciter de nombreux échanges et réflexions sur ces sujets tant en France qu’à l’étranger.

Les différentes approches doivent se compléter

Au fur et à mesure des travaux réalisés, il apparaît plus clairement aujourd’hui que ne peuvent être opposées l'approche " comptable " et l’approche " sociétale ". Les deux doivent se compléter et s’épauler mutuellement. Certes, la retraite sera toujours un problème à forte dimension économique et financière, avec des actifs cotisant d'un côté, et des retraités percevant des pensions de l'autre et cette dimension ne peut et ne pourra pas être éludée. Mais il est non moins certain que les évolutions démographiques et sociologiques à venir (et qui ont déjà commencé) auront des conséquences multiples et interactives sur le fonctionnement même de notre société et, partant, sur l’avenir de nos systèmes de retraite.

Il est vrai que la réflexion dans notre pays sur l'organisation des temps de travail et sur l'articulation des temps de vie a été, jusqu’à présent, en grande partie occultée par l’actuel débat sur " les 35 heures ". Mais, n’en doutons pas, la question ne manquera pas à nouveau de se poser dans un proche avenir.

Propos recueillis par Jean-Claude Euzet

M.M.M : La commission est un outil de travail du conseil d'administration de la CNAV. Au nom de ce conseil, elle examine les projets de loi, les décrets d'application, les textes réglementaires. Elle est notamment saisie pour avis des textes qui doivent passer devant le Conseil d'Etat. Certes, son pouvoir est limité mais elle peut mettre en garde quant aux difficultés techniques d'application de telle ou telle disposition. Depuis que je préside cette commission, j'ai veillé à ce qu'elle garde un caractère exclusivement technique, le pouvoir politique étant réservé au Conseil d'administration.

E.S. : Sur les trois exercices passés, combien de textes ont-ils été examinés et dans quelles conditions ?

M.M.M. : En 1997, la commission a été interrogée 24 fois (16 en saisine d'urgence, c'est-à-dire qu'il faut se prononcer en 11 jours, et 8 en saisine normale, à savoir dans un délai de "droit commun" de 21 jours). En 1998, il y a eu 34 saisines dont 17 en urgence et 17 en délai de droit commun. En 1999, ce sont 29 saisines dont 15 en urgence et 14 de droit commun. Il est sûr que les motivations de l'urgence n'apparaissent pas toujours clairement. C'est même parfois incompréhensible quand on constate que le décret d'application met un an à un an et demi à sortir ! Or, la précipitation dans laquelle on travaille parfois est peu propice à une réflexion sereine et constructive.

E.S. : La commission ne peut-elle faire des propositions sur certains sujets ?

M.M.M. : Absolument. Elle peut aussi être chargée d'étudier certains dossiers pour éclairer le Conseil d'administration. A titre d'exemple, je citerai l'harmonisation du traitement de validation des périodes d'apprentissage. En effet, on avait le problème de la disparité de traitement des périodes effectuées avant ou après 1972. Dans le courant du printemps 1999, la commission s'est auto-saisie de la question et a attiré l'attention de la direction de la Sécurité sociale sur ce dossier. Une réunion de coordination tripartite - DSS, ACOSS et CNAV - a eu lieu en juillet dernier, ce qui a débouché, en septembre, sur une lettre ministérielle limitant, certes d'une manière imparfaite, les disparités de traitement. Je pourrais encore citer la recherche de simplifications des cumuls des minima sociaux ou encore les dysfonctionnements de l'assurance veuvage avec le RMI. Tous ces sujets ont nécessité une politique de contacts avec le cabinet et la direction de la sécurité sociale.

E.S. : Cette communication d'influence signifie-t-elle que l'article 15 de "l'ordonnance Juppé" est inutile ? Pourtant, c'est un pouvoir nouveau qui a été donné aux Conseils d'administration des Caisses nationales puisqu'ils peuvent faire des propositions législatives ou réglementaires au Parlement ou au Gouvernement ?

M.M.M. : On ne peut pas dire qu'il est inutile puisque c'est dans ce cadre que le Conseil d'administration de la CNAV a préparé, en 1998, un rapport qui a été transmis au Gouvernement. Le sujet portait sur l'avenir des régimes de retraite, les adaptations éventuelles de ces régimes rendues nécessaires et la place et le rôle des retraités dans la société française.

E.S. : Justement, quel est votre point de vue sur la situation des régimes de retraite ?

M.M.M. : Il me semble que nous ne pourrons pas faire l'économie d'un recul de l'âge de la retraite car il faut tenir compte de l'allongement de l'espérance de vie. Par ailleurs, des convergences devront être recherchées entre les différents régimes afin de réduire les risques d'inégalités. Cela ne sera possible que grâce à de larges concertations afin d'éviter la situation de novembre-décembre 1995. Reste que nos régimes par répartition ne pourront être durablement consolidés que grâce à un retour de la croissance et à une baisse significative du chômage de masse.

E.S. Aujourd'hui, ou en est on ?

M.M.M. : Le Conseil économique et social est en train de préparer sa propre contribution. René Teulade en est le rapporteur. Espérons que cet avis sera innovant. Il devrait être voté le 11 janvier 2000. Récemment, nous avons eu le rapport Taddéi qui a proposé d'introduire plus de souplesse dans la réglementation de nos régimes, particulièrement rigides en ce qui concerne les fins de carrière et les cumuls emploi-retraite. En effet, l'allongement très important de l'espérance de vie est la véritable révolution de ce siècle. Elle va bouleverser les modes de vie et donc la répartition des temps de vie. Avec, en parallèle, l'évolution technologique, le schéma classique - formation, activité professionnelle, retraite - va changer. Les périodes d'activité professionnelle seront de plus en plus entrecoupées par des périodes de formation qui compléteront l'acquis initial. Actuellement, en Europe, la durée moyenne d'une carrière est d'environ 55 000 heures, mais il est probable qu'il y aura dans l'avenir une répartition plus étale de ces heures. Les propositions de Dominique Taddéi vont dans ce sens : plus de latitude pour gérer les fins de carrière, c'est-à-dire la retraite à la carte qui avait déjà été proposée, dès le début des années 80, par certaines unions de cadres, en particulier l'UGICA-CFTC.

Propos recueillis par Jean-Claude Euzet

E.S. : Pouvez-vous indiquer aux lecteurs ce qu'est et à quoi sert l'Observatoire des retraites ?

A.d'Y : L'Observatoire est une association créée en 1991 par les régimes complémentaires des salariés AGIRC et ARRCO. Il est administré par un conseil désigné par l'AGIRC et l'ARRCO et émanant de leurs conseils respectifs. Son président est François Bazile et j'en suis son Secrétaire général. Sa mission est d'encourager l'étude et l'analyse de tous les systèmes de retraite, français et étrangers, de suivre les questions européennes et de faciliter l'accès à une information objective et sûre en ce domaine.

E.S. : L'objectif est noble mais ne croyez-vous pas que le système manque totalement de transparence ? Au delà de la transparence, ne doit-on pas aussi se poser la question de l'équité qui est souvent la grande perdante des organisations opaques ?

A.d'Y. : Je voudrais d'abord dire que la transparence globale a progressé. Chaque rapport qui précise la situation des régimes et chaque préparation des rapports, avec son cortège de concertations, sont autant d'étapes qui éclairent la situation d'ensemble. Il est important, par exemple, de faire connaître les coûts respectifs des régimes ainsi que leurs modes de financement.

Par contre, du côté des assurés, c'est vrai que le système mériterait d'être plus transparent. Pour ne parler que de la retraite du régime général, c'est incompréhensible pour le non spécialiste. En fait, des raisons louables sont souvent à la source des complexités d'aujourd'hui. Ainsi, pendant la période 1945-1947, le montant des retraites était très faible. Aussi a-t-on majoré artificiellement les coefficients de revalorisation de 1948 à 1956. Mais aujourd'hui, on a autant de résultats qu'il y a de carrières. C'est un peu la loterie qui donne une impression d'opacité. Un système par points serait évidemment plus transparent car on sait ce que coûte un point. Dans un tel système, on peut faire du social et, surtout, on sait ce que l'on fait. On peut en espérer plus d'équité mais, attention, la transparence permet de tout faire, y compris de supprimer les bons côtés …

E.S. : Quelles solutions financières sont devant nous ?

A.d'Y. : Le rapport Charpin a bien montré la tendance au déséquilibre malgré la revalorisation des pensions en fonction des prix et non plus des salaires. Or, il n'existe que trois moyens de rééquilibrer :

• Cotiser plus, que ce soit dans les régimes existants ou dans d'éventuels fonds de pension.
• Donner moins. C'est ce qui se fait aujourd'hui. Jusque dans les années 80, les retraités ont été "privilégiés" par rapport aux actifs touchés par le chômage. Les années 90 marquent un tournant avec la prise de conscience que la crise économique commencée en 1973 par la crise du pétrole n'était pas une parenthèse mais peut-être une nouvelle ère économique.
• Partir plus tard en retraite (c'est la solution privilégiée par Charpin). Cette solution est deux fois plus efficace puisque l'on cotise plus et que l'on est en retraite moins longtemps. C'est aussi une solution qui correspond à la logique démographique : on vit plus longtemps en bonne santé. Mais elle se heurte, au moins pour le moment, à la situation de l'emploi.

E.S. : Quel est aujourd'hui le problème prioritaire ?

A.d'Y. : C'est celui des régimes spéciaux pour lesquels aucune réforme n'a été entreprise et qui sont ou vont devenir lourdement déficitaires. Leur situation se présente toutefois différemment selon qu'il s'agit d'entreprises en situation de concurrence, comme EDF avec les nouvelles règles européennes, ou de la fonction publique qui renvoie au problème de la gestion de l'Etat.

LIBRES PROPOS SUR LE FINANCEMENT DES RETRAITES DES " AUTRES REGIMES "

Santa pardineille

Elan Social nous a proposé au 1er trimestre 1999, un dossier sur la compensation démographique.

Qu’avions-nous fait pour mériter une telle punition, nous annonçait son auteur en introduction ?

Et il en concluait que cette monstrueuse usine à gaz conduisait à la pérennisation d’un système qui rendait indolore les maladies graves, en l’occurrence, celles qui affectent les structures de financement des différents régimes.

Ah, bien sur, s’il n’y avait qu’un seul régime, et pourquoi pas, une seule caisse, ce serait plus simple, mieux ordonné et tellement plus Beveridgien !

Mais hélas, au pays du camembert et des escargots, subsistent des catégories sociales qui n’entrent pas dans le moule ! Et si elles n’y sont pas entrées, peut-être faut-il plutôt se demander si ce n’était pas la faute du moule ?

En tous cas, telle fut sans doute la conclusion du Législateur qui, à de multiples reprises, conforta des régimes anciens ou en créa d’autres. Les derniers en date étant semble-t-il ceux des Cultes.

Lors du cinquantième anniversaire de l’ORGANIC et de la CANCAVA, le 7 décembre dernier, Marie-Lise Lebranchu, Ministre du Commerce et de l’Artisanat a mis en relief le fait que ces régimes ont su trouver un équilibre reposant sur l’autonomie des structures et la parité avec le régime général.

Pour cela, la loi du 3 juillet 1972 a fixé deux objectifs prioritaires :

1. la parité des droits et des obligations pour le régime de base, sachant que parité ne signifie pas uniformité,

2. la garantie du financement par l’apport de ressources extérieures en complément des cotisations des assurés.

Ces ressources ont été constituées par la compensation démographique généralisée et par la contribution sociale de solidarité des sociétés (CSSS) pour compenser les transformations d’entreprises individuelles en sociétés.

Cela défavorise-t-il les salariés et le Régime Général ? Non car si le régime unique existait, le financement par les salariés serait automatique et celui-ci ne pourrait même pas être mesuré.

En revanche, la CSSS n’existerait sans doute pas et le financement de la sécurité Sociale serait privé d’une source bien intéressante.

La CSSS : une solution d’avenir pour l’ensemble des régimes ?

Cette contribution constitue aujourd’hui une source de financement originale et remarquablement efficace.

Acquittée par les sociétés payant plus de 5 millions de chiffre d’affaires, elle est recouvrée par un service de l’Organic. Son produit a quasiment doublé en 5 ans à la suite d’une réforme de l’assiette et du taux.

Elle est désormais répartie entre les régimes de non-salariés, et en 1999, elle vient abonder le régime général et le BAPSA. (tableau)

Elle représente une part croissante du financement des régimes, 28,6% pour l’ORGANIC et 32,71% pour les AVA en 1998.

Plus fondamentalement, elle traduit le fait que le financement des régimes s’éloigne de plus en plus d’une logique assurancielle au profit de mécanismes de type redistributifs. Dans d’autres secteurs de la protection sociale la logique de l’assurance a aussi tendance à s’estomper.

En l’espèce, les sociétés importantes paient pour les entrepreneurs individuels et maintenant, cette redistribution va au delà du groupe des non-salariés.

Alors que le fonctionnement de l’économie Française est de plus en plus capitalistique, que les exclusions sont devenues une tendance lourde de la société, le financement des retraites ne devrait pas continuer, pour les non-salariés et pour les autres, à être principalement assis sur les revenus du travail.