La simplification dans la Sécu :

Un exercice de style inutile ou une démarche citoyenne à la mesure de ses gestionnaires et des politiques ?

La simplification ? Un effet de mode salutaire pour mieux passer les élections politiques ? Une vraie préoccupation des citoyens, des gestionnaires, des élus ? Un vrai-faux débat sur un sujet vieux comme les démocraties parlementaires ?

Une Sécu simple et lisible mais vous voulez rire, mon bon monsieur ! Nous, les Français, nous aimons la complexité, nous l'adorons, nous raffinons les règles comme d'autres le pétrole. Quand nous disons simplicité, nous évoquons les jardins à la française, bien cadrés, bien mesurés, bien calibrés, où tout est prévu et où l'insolente plante sauvage n'a pas sa place ! La simplicité, mais vous rigolez ! Le Français est un spécialiste international de l'épicerie notariale où tous les cas sont prévus dans le moindre détail, il adore sa législation faite de milliers d'exceptions qui s'appuient sur les fameux principes et, soi-disant, les justifient.

D'ailleurs, nos meilleurs amis étrangers ne s'y sont pas trompés. Souvenons-nous d'Henry Miller, par exemple, cet amoureux de la France qui nous a abandonnés comme des loqueteux pour s'éblouir de la Grèce, libre et sauvage, qu'il a idéalisée dans "Le colosse de Maroussi" : "On a dit et répété que la France entière est un jardin ; et, pour qui aime la France comme moi, elle peut être guérison et paix de l'esprit ; je m'y suis remis des chocs et des meurtrissures que j'avais reçus dans mon pays. Mais vient un jour où l'on est de nouveau solide et vigoureux et où cette atmosphère cesse d'être nourrissante. On aspire à s'évader, à éprouver ses forces. Alors l'esprit français n'a plus l'air de suffire. On meurt d'envie de se faire des amis, de se créer des ennemis, de regarder par-delà les murs et les carrés de terre cultivée. On voudrait ne plus penser en termes d'assurance sur la vie, de secours aux malades, de retraite des vieux, etc.".

Bon, vous me direz que tout cela n'est que littérature et qu'il est temps de remettre les pieds sur terre. Et puis, d'abord, notre Sécu n'est ni plus simple ni plus compliquée que les autres institutions. En plus, à la limite, nous avons nos médiateurs qui sont là pour régler les cas hors normes et les abus manifestes. Donc, tout ne va pas si mal ! Eh bien, c'est vrai que la Sécu n'a pas le monopole de la complexité. L'Education nationale, par exemple, n'est pas mal non plus. Depuis peu, elle a même son médiateur national et des médiateurs académiques. Jacky Simon, son médiateur national avait été interviewé par Béatrice Gurrey, du Monde, à sa première rentrée, en septembre 1999. Ce qu'il disait alors pourrait très bien s'appliquer aux caisses de Sécu :

"Cette dernière (l'administration) reste mystérieuse pour les citoyens, en particulier à l'Education nationale, où les choses sont encore plus complexes et opaques qu'ailleurs. Les systèmes éducatifs des pays développés ne peuvent pas être des systèmes simples, en raison de la massification de la scolarité. Mais dans le système français, on constate tout de même un goût immodéré pour la complexité. On répète sur tous les tons que les familles doivent être partenaires de l'école, mais il faudrait déjà qu'elles comprennent comment celle-ci fonctionne. La création des médiateurs participe d'une volonté de plus respecter les usagers. Le service public, c'est le service du public. Quant aux enseignants, ils n'ont plus toujours une vision claire du système éducatif. Quand ils sont confrontés à des problèmes, ils se replient vers les syndicats et pestent contre une administration bureaucratique qui commence, pour eux, à la porte de la classe. ".

l'opinion des acteurs et des usagers

Franchement, nous avons rarement entendu des phrases qui sonnaient aussi juste mais il est vrai que nous, les Français, nous sommes très bons pour le diagnostic et très mauvais dans la mise en place effective de solutions. Au stade de l'exécution, il est clair que simplifier veut toujours dire "simplifier chez les autres mais pas chez moi". Les abus, ce sont toujours les autres, jamais soi-même. Au mieux, on se rabat sur une meilleure communication, on tente d'améliorer, comme on dit, l'image de marque. C'est d'ailleurs ce que déclarait encore ce même médiateur :

Comme tout cela sonne vrai et pourrait s'appliquer aux caisses de Sécurité sociale, toutes branches et tous régimes confondus ! Nous aussi, nous "justifions" les cas litigieux, en faible nombre, par la masse des dossiers traités correctement tous les jours. Nous aussi, nous nous gargarisons de partenariat - et c'est vrai d'ailleurs que nous en faisons bien avec d'autres institutions - mais combien de fois avec les assurés, les allocataires ou les cotisants ? Nous aussi, nous brandissons les termes d'usagers, de services publics, de service du public. Nous aussi, nous voulons améliorer l'opinion des acteurs et des usagers sur nos caisses, etc., etc.

Maigre consolation de savoir que nous ne sommes pas seuls au monde dans cet îlot de complexité mais voulons nous réellement simplifier ? Le pouvons nous et n'y a-t-il pas, chez le Français, une ambivalence congénitale ? Il veut des services publics, justes, équitables, pas chers, avec des prestations adaptées à chaque cas, à chaque situation et, en même temps, tout doit être clair, compréhensible, le personnel nombreux et à disposition 24 h sur 24 …

Pour mieux comprendre, regardons un peu en arrière, en 1995, avant les ordonnances Juppé sur la Sécu. Nos bons auteurs (et gestionnaires) avaient compris ce dilemme depuis longtemps. Souvenons nous, par exemple, de la joute littéraire, dans Droit Social, de septembre-octobre 1995, entre Etienne Marie (alors Directeur de la CNAF) et Bertrand Fragonard (ex-Directeur de la CNAF).

D'entrée de jeu, Etienne Marie écrivait que " Longtemps restée l'apanage des juristes, des gestionnaires, des sociologues, la complexité du droit est devenue un objet du débat politique" et il citait les déclarations du Président de la République du 17 février 1995 et du 19 mai 1995 ou celle du Premier ministre du 23 mai 1995. Il énumérait ensuite les conséquences négatives de l'inflation normative et de son instabilité : "aggravation de la bureaucratie, détournement du pouvoir au profit des experts et des spécialistes, inégalités (ceux qui ont le plus besoin de l'aide de la collectivité sont les moins aptes à faire valoir leurs droits), affaiblissement de l'autorité de la loi ("trop de lois tuent la loi"), insuffisante clarté dans les compétences des différents acteurs publics, moindre efficacité des politiques conduites, fondamentalement incompréhension des citoyens".

Le fabricant de règles

Il bâtissait sa démonstration à partir des règles de droit de prestations et minima sociaux qui s'appliquent aux CAF : 21 prestations légales, 15 000 règles de droit, etc., etc. Une instabilité forte. Par exemple, de 1977 à 1993 : 107 textes avaient modifié le régime initial de l'APL ! Il analysait ensuite les causes de la complexité et la mouvance de la réalité sociale, la volonté des Français, égalitariste, individualiste, désireuse du maintien des droits acquis, et puis aussi les raisons financières, la multiplicité des objectifs poursuivis, la volonté de prendre en temps réel les modifications de situations, la poussée de prestations complexes, des ordres juridiques différents et "le faible intérêt du fabricant de règles pour sa gestion par les caisses et sa compréhension par les allocataires".

Autrement dit, il y a de nombreuses causes à la complexité. Ne s'attaquer qu'à une seule ne ferait que freiner un peu le phénomène. Tout était dit semble-t-il. La complexité n'est pas un ruisselet. C'est un courant impétueux et il paraît vain de vouloir faire du rafting sur ses flots déchaînés.

Etienne Marie analysait ensuite les effets de la complexité, particulièrement sur l'opinion des Français, en distinguant selon les catégories et en mettant en exergue les côtés paradoxaux : le ciblage social et financier n'est pas toujours atteint ! A la fin, il s'interrogeait sur la manière de faire "reculer la complexité", notamment par la possibilité de "maîtriser le processus de production normative" car, disait-il : "Il y a un mouvement spontané de complexification : si l'on ne fait rien, le futur sera pire encore". Il évoquait enfin un certain nombre de solutions.

De son côté, Bertrand Fragonard, dès le sous-titre de son article, annonçait la couleur : "Haro sur la personnalisation des droits ou éloge du bon emploi des fonds publics ?"

Lui aussi faisait d'abord le diagnostic de la complexité : les soucis d'optimiser les fonds, de "coller" à la situation des allocataires et de valoriser les prestations. Ensuite, il posait la question d'une manière différente d'Etienne Marie : "Comment gérer les forces qui poussent à l'optimisation des fonds, à la personnalisation des droits et à l'intégration des prestations dans un traitement social complexe ?"

Il avait deux réponses : cantonner au strict nécessaire la complexité et exclure aussi bien le renvoi à l'action sociale que la recherche de prestations "rustiques". En effet, il estimait qu'il fallait assumer les conséquences du choix initial, en analysant soigneusement les situations et en adoptant une politique de présence médiatique plus forte, avec des règles de précaution par la tutelle et le législateur : par exemple, limiter au strict minimum le maintien des droits acquis quand il y a un changement de législation.

Il écrivait : "Si ces règles de précaution sont respectées et pour peu qu'il en ait les moyens, le gestionnaire (même "public") peut gérer de façon très honorable des règles complexes (…) Au total, le système des prestations familiales, pour complexe qu'il soit, n'est pas si incohérent qu'on le dit. Avec des enveloppes financières chichement comptées, on est parvenu à bien prendre en compte les besoins des familles prioritaires ; et les CAF, sauf exceptions, ont acquis une relative maîtrise des rapports avec leurs allocataires. Ce satisfecit global doit cependant être tempéré : les exigences de lisibilité pour l'allocataire, de service au public pour le gestionnaire, de cohérence pour le législateur/tuteur pourraient être mieux prises en compte. Mais, au total, l'optimisation des ressources, avec les contraintes qu'elle produit, est plus compatible avec les soucis de bonne gestion qu'on le prétend".

Evidemment, il y avait une espèce de jeu intellectuel entre les deux spécialistes de la branche Famille de la Sécurité sociale. Pour pousser à l'extrême les positions que l'on retrouve chez les Français, on pourrait dire qu'Etienne Marie était plutôt du côté des pessimistes et Bertrand Fragonard de celui des optimistes ; en fait, les deux représentaient les deux versants de ce que l'on appelle parfois le réalisme.

Nous nous garderons de trancher entre ces deux positions, pas si contradictoires l'une de l'autre, au demeurant, mais nous rappellerons seulement ce qui a été écrit par le journal Le Monde quand un Rmiste de Toulouse s'est suicidé, après la lecture d'un courrier de la CAF. Que n'a-t-on écrit alors sur cette "administration" qui tue ! Nous avions, alors, posé la question : Que veut-on ? Jusqu'où la société est-elle prête à payer, en particulier en envoyant des enquêteurs, à domicile, chaque mois, pour personnaliser le contact avec quelque 100 000 Rmistes qui ne renvoient pas l'imprimé de situation à leur CAF ? Jusqu'où faut-il ne pas aller, alors que, périodiquement, des situations extrêmement douloureuses nous atteignent en plein cœur, cependant que les Français veulent aussi des prestations bien contrôlées, afin d'éviter les effets pervers d'une société d'assistés ? Pour autant, c'est vrai, quand de tels drames arrivent, les brillantes analyses de nos intellectuels perdent tout leur sens, pessimistes, optimistes et réalistes, dans le même sac !

Nous sommes plus de cinq ans après la parution de ces articles qui ont bien posé le problème et auxquels nous renvoyons les lecteurs, car nous n'avons fait ici qu'un résumé réducteur de la pensée de leurs auteurs. Mais, aujourd'hui, que lit-on ? Notre ministre, Elisabeth Guigou, déclarait le 19 décembre 2000 : "J'ai une obsession : celle de la simplification". Elle veut créer des maisons de la solidarité, sorte de guichet unique, dit-on, où la CAF, l'ANPE, la Sécu, viendraient tenir des permanences …

Nous ne voulons pas refroidir l'enthousiasme de notre nouveau ministre mais nous imaginons des halls d'accueil où il y aurait, en même temps, des allocataires, des assurés, des demandeurs d'emploi : explosion garantie ! Depuis toujours, nous avons pensé que cette idée, qui resurgit périodiquement tel un serpent de mer, était l'exemple même de la fausse-bonne idée, sauf, peut-être, dans des zones rurales où l'on a intérêt à regrouper les forces si l'on veut conserver des services publics, ce qui inclut aussi la poste. De toutes façons, il faut savoir laisser faire des expérimentations et le bon sens réapparaîtra vite mais, pour nous, la simplification ne passe pas par ces organisations : il ne s'agit pas de "gérer le solde" mais de le supprimer, en éliminant en amont ce qui engendre les difficultés de compréhension les plus fortes.

Et puis, il est temps d'affirmer que les gestionnaires des caisses ont le sens des responsabilités. Ils ont été formés pour ce métier ! Les interviews de Jean-Paul Fauvaud et de Philippe Steck montrent bien que des solutions existent pour faire face à cette fameuse complexité et faire en sorte que Kafka, comme Courteline, soient absents de nos caisses.

Il faut en profiter pour dire que certains ont la page facile pour critiquer les services publics, la Sécu en général et les CAF en particulier, en mettant en place des sondages dont la valeur scientifique pose question. Nous avons mis en valeur, dans ce dossier, la réflexion intellectuelle de Jacques Bichot, parce que nous pensons que ses analyses méritent cet éclairage.

Pour autant, nous dénonçons ce qui nous apparaît comme un mauvais coup avec le sondage de Familles de France, qu'il préside. Quelle est la valeur du panel ? Dans quelles conditions d'objectivité ont été posées les questions ? Quelles sont les garanties professionnelles des enquêteurs ? Nous n'insisterons pas plus mais nous ajouterons que la presse française, sur ce sujet, a pu ressembler aux "tabloïds" anglais : on mange ici du service public (après s'en être servi) comme on mange du Français ou/et de l'Européen, outre-Manche !

Dans une espèce de désordre qui se nourrit sans discernement déontologique de ce qu'on lui donne, il y a cependant des îlots de résistance qui font du bien. Par exemple, Protection Sociale Information, dans son numéro 280 du 13 décembre 2000, qui titrait : "L'avenir de la Sécu passe d'abord par les usagers" et sous-titrait : "En mettant l'usager au centre du système de protection sociale, les institutions ne cèdent pas à un effet de mode provoqué par la vague consumériste. Elles relégitiment leur fonction dans un environnement de plus en plus concurrentiel".

La revue analysait les dispositions prises dans les COG, en particulier celles qui sont en cours de renégociation, à la CNAF et à la CNAV mais, dans le même numéro, un article sur le Médiateur de la République rappelait qu'une plainte sur deux est liée à la Sécu :

"La complexité du système s'accroît. Elle est liée à la multiplicité des régimes, à l'élargissement du nombre des intervenants, mais aussi à des conditions d'ouverture de droits qui ne sont adaptées ni à l'économie d'aujourd'hui, ni aux nouvelles conditions d'activité (parcours professionnels atypiques, mobilité, flexibilité …). Mal informés, les usagers sont démotivés. Or, sont parfois prises des décisions que personne ne comprend, au point que dans 60 % des cas, les assurés ont bien reçu ce à quoi ils avaient droit. On observe un relatif manque de souplesse des organismes dans l'application de la règle. Bien évidemment, le poids de l'autorité de tutelle est souvent invoqué. Mais il existe aussi des marges de manœuvre qui ne sont pas toujours utilisées et, au niveau des caisses, "une culture du contentieux" qui ne facilite pas la recherche du compromis."

Culture et efficacité

Décidément, rien n'est simple quand on doit se battre, en plus, contre "une culture" et pourtant, les caisses n'ont pas attendu le médiateur. Un seul exemple, dans la branche recouvrement, avec le développement des services en ligne, le chèque emploi service, les déclarations enregistrées pour 50 % sur supports dématérialisés (Minitel, Internet …). Comme le soulignait Protection Sociale Information : "L'idée est ici de mieux comprendre les besoins des cotisants et de leur faciliter les choses pour qu'ils se conforment spontanément à la règle légale".

Nous ne voudrions pas terminer cet article (appuyé par les interviews et enquêtes sur le même dossier) sans parler de la responsabilité de nos députés et de nos sénateurs. Après tout, ce sont bien eux qui font les lois. Alors, arrêtons de toujours critiquer ceux qui les appliquent et tournons nous vers les "faiseurs de règles", sans nous arrêter à l'argument de la complexité des textes d'application. Il appartient aux parlementaires d'être aussi attentifs à ce que les décrets, arrêtés et autres circulaires d'application ne dénaturent pas l'esprit des lois qu'ils ont votées.

Il appartient aussi aux gestionnaires de la Sécurité sociale de les avertir des dérives constatées à leur niveau. En ce sens, c'est toute la pyramide des agents qui doit faire remonter auprès de la hiérarchie les dysfonctionnements constatés. C'est au Directeur qu'il appartient aussi d'informer son Président de Conseil d'administration et sa Caisse nationale de ces dysfonctionnements. C'est à chaque Caisse nationale qu'il appartient aussi de négocier avec le Gouvernement les aménagements nécessaires : discussions des services mais aussi positionnement des conseils d'administration de ces mêmes Caisses nationales et, au final, dans certains cas, formulation aussi de propositions à l'Etat, comme c'est prévu dans l'ordonnance de 1996. Ceci est évidemment le schéma idéal mais encore faut-il le rappeler, si l'on ne veut pas que chaque partenaire renvoie ses responsabilités sur les autres, en s'exonérant de sa part.

Certains Présidents et Directeurs de caisses vont d'ores et déjà plus loin en s'adressant directement aux élus et autres responsables de leurs circonscription. Un seul exemple, à l'occasion d'une réunion décentralisée du conseil d'administration de la CAF de l'Yonne, le 9 octobre 2000, la Présidente de cette CAF s'adressait ainsi au député Philippe Auberger :

" En tant que député, vous êtes l'un des acteurs de notre protection sociale depuis que le parlement a en charge le budget de la Sécurité sociale. Vous pouvez témoigner à l'Assemblée nationale de nos réalités locales et de celles de nos allocataires qui souffrent de la complexité de la législation. Vous pouvez également témoigner des efforts que nous accomplissons. Si le service fait partie de la gestion des dossiers, il faut reconnaître la charge spécifique de travail qu'il représente, et donner aux CAF les moyens de l'assurer". Le député a, bien entendu, répondu qu'il était prêt à écouter et à transmettre des propositions.

Il y a dans cette question-réponse toute la puissance et toute la faiblesse de notre démocratie parlementaire. Il faut certainement déployer beaucoup d'énergie - y compris au Parlement - pour faire bouger les choses.

D'ailleurs, les élus en sont les premiers conscients. N'a-t-on pas vu, pendant la discussion sur la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2001, Jean Le Garrec, Président de la commission culturelle, familiale et sociale de l'Assemblée nationale et Claude Evin, ancien ministre de la santé, offrir au nouveau ministre, Elisabeth Guigou, un tableau représentant le schéma complexe reproduisant tous les mouvements financiers au sein de la Sécurité sociale. Ce clin d'œil était éloquent, alors que cette même assemblée créait, entre le FOREC, le FSV et les Caisses nationales, une "tuyauterie monstrueuse" pour reprendre une des images critiques des sénateurs de l'opposition.

Pourtant, déjà un an plus tôt, le 17 novembre 1999, à l'occasion de la discussion sur la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2000, le sénateur Claude Huriet avait carrément abordé la question de la simplification des règles du droit. Il est vrai qu'il est orfèvre en la matière puisque, depuis 1997, il préside le conseil de surveillance de la CNAF. Ce qu'il a dit sur la branche Famille mérite d'être repris in extenso, à charge pour chacun d'extrapoler pour sa propre branche ou son propre régime :

"Cet élargissement de leurs missions a eu pour corollaire un accroissement considérable de la complexité des règles de droit. Les CAF gèrent aujourd'hui 25 prestations légales, qui représentent 15 000 règles de droit. Pour ce faire, elles prennent en compte 250 faits générateurs pour lesquels elles utilisent 270 modèles de pièces justificatives et en traitent 70 millions par an. A ce bref panorama, il faut ajouter que les modifications des situations personnelles des allocataires sont prises en compte en temps réel et que, de ce fait, un tiers du fichier des CAF est modifié en moyenne chaque mois.'

Le mieux et le bien

Nous ne ferons qu'un seul commentaire : peut-être qu'un des seuls bénéfices à long terme, de la réforme Juppé de la Sécurité sociale, aura été ce début de prise de conscience de ceux qui représentent les Français - ces êtres compliqués - à l'Assemblée nationale et au Sénat. C'est mieux que rien !

Jean Le Garrec, Président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de L'Assemblée nationale (Interview de la revue "Simplifions", n°5, décembre 1999.

"Nous sommes tous victimes de la complication. Au cours des débats parlementaires, il arrive très souvent que seules deux personnes puissent parler d'un texte : le rapporteur et l'auteur de l'amendement. Sur ce sujet complexe, j'oscille entre deux visions : celle de la nécessité de la simplification, et celle, pas nécessairement contradictoire, de la difficulté immense et de la prudence … Car le droit social est le produit d'une histoire. Il est complexe parce que les attentes du corps social sont très diversifiées et non réductibles à quelques règles fondamentales. Le comment ne peut donc pas être dissocié du pourquoi. Il y a donc deux possibilités :

- Gérer la complexité. C'est la thèse à laquelle j'adhère : la société est complexe et la demande de complexité croissante. C'est une mutation naturelle.

- L'autre thèse consiste à limiter le champ du droit à quelques règles fondamentales, avec la tentation de la dérégulation. Je crois que ça ne correspond pas à ce que sont les demandes.

Or, nous ne savons pas gérer la complexité. C'est vrai pour la loi comme pour le décret et la circulaire d'application, qui pour l'essentiel échappe à tout contrôle. Il y a une bataille à mener, qui est une bataille politique : avoir connaissance des décrets essentiels en même temps que nous débattons d'un texte. Et il y a aussi le problème du contrôle des circulaires. Gérer cette complexité, cela implique le problème de l'accès au droit. Ceux qui en ont le plus besoin sont souvent ceux qui y ont le moins accès, par exemple les gens en grande précarité, les citoyens entrepreneurs, les petits artisans, etc. Nous sommes extrêmement en retard en la matière (…). "

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