Interview réalisée par E. CLAIR et J. C. EUZET
Dossier |
"LA COMPLEXITE"
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Interview réalisée par E. CLAIR et J. C. EUZET |
Philippe Steck, 13ème promotion du Cnesss, dont il était le Major (concours externe), qui est aussi celle de Claude Delaveau (major interne), mais aussi celle de Patrick Negaret (Cpam Le Mans, MRI), Claude Frémont (Cpam Nantes), Jean-Jacques Greffeuille (Cpam Nice, Comité stratégique Cnamts), et de bien d’autres encore, parmi lesquels le Président de l’Aecnesss. Philippe Steck est devenu pour sa part un piler de la Cnamts, un orfèvre des prestations familiales, le maître es-simplification.
Peu avant cette interview, il s’est tiré avec les honneurs d’une interview vacharde sur M6, dans l’émission dite "Capital ". L’animateur, bien connu depuis une interview de Jacques Chirac où il s’était fait très convenablement remettre à sa place, semble tenter depuis de se venger sur certains des interviewés qui lui passent entre les mains. Après quelques péripéties de coulisses pas très conviviales, le journaliste en question a tenté en vain de faire dire à Philippe Steck que les CAF étaient des organismes gestapistes, effectuant des contrôles policiers auprès des bénéficiaires de prestations. Le hasard a voulu que je sois à ce moment devant le petit écran, et je peux témoigner que notre ami Philippe Steck, agressé mais impavide, a fait preuve d’un sang froid remarquable.
Raison de plus pour lui demander son avis éclairé sur l’agaçant problème de la simplification des prestations.
G. ARCEGA
E. S. : Pouvez-vous, en quelques dates-clefs, nous retracer l’histoire - …complexe et pas toujours linéaire …- de l’idée de simplification des prestations familiales ?
P. S. : Je dirai d’abord que si l’évolution des mesures de simplification peut être balisée en cinq étapes que je vais évoquer ensuite, la généralisation des prestations familiales, à l’ensemble de la population me semble constituer une étape importante de simplification même si d’autres enjeux la dépassent : le principe d’exercice d’une activité professionnelle est supprimé par la loi du 4 juillet 1975, entrée en application au 1er janvier 1978. Le système antérieur n’éliminait du droit qu’un allocataire sur 40 000 avec un coût de gestion bien supérieur à ce qu’aurait coûté le versement des prestations : l’impact de la réforme apporte ainsi un aspect simplificateur à la fois pour le droit des allocataires mais aussi pour la gestion des caisses.
E. S. : Est-ce à dire, de ce fait, que dès l’origine, le système de prestations familiales était intrinsèquement source de complexité ?
P. S. : Non, pas réellement. Le système à la Libération se caractérisait par une certaine simplicité, et un nombre limité de prestations : allocations familiales proprement dites, allocation de salaire unique, allocations prénatales, allocation de maternité, congé de naissance.
C’est seulement à partir du début des années 70, face à l’émergence de nouveaux besoins sociaux et la pression financière, que l’apparition de prestations spécifiques, telles l’allocation d’orphelin, les allocations aux mineurs et adultes handicapés, l’assurance vieillesse des mères au foyer, l’allocation pour frais de garde, l’allocation de logement à caractère social et surtout la modulation en fonction des revenus par l’instauration d’une base ressources, complexifient le système.
Ainsi, à cette époque, le système de gestion des prestations était lui-même devenu plus complexe mais, paradoxalement peut être, à la différence de la situation actuelle, le débat sur cette complexité n’émergeait pas encore de manière très forte sur la place publique.
E. S. : Quel fait générateur a été alors à l’origine de l’irruption dans la société de débats sur la nécessaire réduction de la complexité de la réglementation ?
P. S. : Dans l’Institution, les dirigeants ont commencé à évoquer ces problèmes à l’occasion de la fameuse " crise de la rue Viala "... En 1973, la charge des réformes, en particulier liée à l’introduction de la condition de ressources est lourde pour les caisses. Une crise secoue la plus grosse d’entre elles dans sa gestion : la Caisse Centrale d’Allocations Familiales de la Région Parisienne.
C’est donc l’approche gestionnaire au départ qui a été, à mon avis, à l’origine du mouvement de simplification réalisé par les décrets Edgar Faure.
E. S. : Revenons maintenant à la seconde étape dans l’épopée de la simplification des prestations familiales…
P. S. : A partir de 1982 et pendant toute la décennie, de nombreux rapports internes à la branche, publiés ou non, préconisent des mesures de simplifications : à la demande de G. DUFOIX et B. FRAGONARD, le rapport, qui m’a été demandé, propose un programme de 270 mesures de simplification… applicables à l’ensemble des prestations.
Il prévoit entre autres la création de l’allocation unique pour jeune enfant, qui sera instaurée d’ailleurs après par le Plan Famille du 4 janvier 1985 et qui fusionne les allocations prénatales, l’allocation postnatale et le complément familial pour les familles ayant au moins un enfant de moins de trois ans.
Avec un peu de recul aujourd’hui, il est à souligner que près de 2/3 des propositions du rapport précité sont entrées en application. Mais il est vrai aussi que d’autres complexités sont intervenues depuis lors.
Les années 1980 ont été l’occasion, avec le recul, surtout d’approches " techniciste " et " administrative " de la simplification. Ceci s’est manifesté par exemple par une remontée de la part des caisses de demandes de simplification à la suite de " tensions " dans leur gestion, dues à la prise en charge du Revenu Minimum d’Insertion, tensions apparues d’ailleurs non pas à l’origine en 1988 mais à partir de 1993 au moment du plein essor de la prestation. Les préoccupations à l’époque n’étaient ainsi pas nécessairement tournées vers l’usager.
Troisième tournant clé : un rapport datant de 1992 commence à mobiliser la réflexion politique du Conseil d’Administration de la CNAF qui pointe lui-même les dysfonctionnements inhérents au système et soutient les caisses dans leurs souhaits de simplification. La loi famille en 1994 prévoyait d’ailleurs une " cagnotte " de 200 millions de francs…jamais utilisée…pour mettre en œuvre certaines mesures de simplification.
Mais ce n’est qu’en 1995, que la simplification s’engage réellement dans cette nouvelle voie et devient un problème majeur et public de la société dont s’empare l’ensemble des partenaires sociaux. Il y est dénoncé la trop grande spécificité des actions, couplée à une haute technicité administrative, qui provoquent ainsi une absence de lisibilité du système, préjudiciable pour les populations les plus vulnérables, et un facteur de rupture d’égalité de traitement, voire – ce qui est plus grave – de non-accès aux droits.
La réflexion sur la simplification est désormais centrée sur la notion de citoyen et de recherche de la meilleure prise en compte de l’individu dans sa relation avec le service public.
La première Convention d’Objectifs et de Gestion signée en 1997, consacre d’ailleurs un article à la nécessaire simplification du système. Des groupes de travail réunissant des acteurs différents de la branche famille ou de l’Etat engagent ainsi une réflexion lourde et productive sur la simplification des aides au logement.
Enfin, dernière étape : depuis 2000, la branche famille s’est lancée dans une réflexion propre de simplification, par elle-même, de ses procédures internes, dans le cadre de ses chantiers prioritaires. Il s’agit notamment de simplifier les pratiques professionnelles, d’alléger le dispositif des pièces justificatives, d’améliorer la communication écrite (imprimés, notifications, supports d’information générale de l’allocataire) et de valoriser la prise d’information par téléphone ou sous toute autre forme dématérialisée.
Cette simplification des procédures est liée bien évidemment à une simplification de la réglementation qui doit au moins en partie s’inspirer de cette approche.
Cette mesure a ainsi fait l’objet de nombreuses discussions fructueuses entre les services de l’Etat et de la branche famille pour aboutir à la définition de nouvelles règles de gestion et d’ouvertures de droit les plus lisibles possibles pour l’allocataire.
E. S. : Pouvez-vous nous brosser les causes majeures à l’origine de la complexité du système ?
P. S. : Tout d’abord, les contraintes budgétaires liées au contexte économique ont imposé de cibler les prestations sur certaines catégories de population. Qui dit ciblage dit également limitation de la dépense publique…Ainsi, deux chiffres peuvent être évoqués à l’appui :
le ratio prestations familiales par enfant bénéficiaire / PIB par habitant, rapportant la part consacrée à la politique familiale au regard des richesses du pays ne s’établit plus aujourd’hui qu’à 9 % contre 22 % en 1950.
la part des dépenses consacrées au sein de la Sécurité Sociale aux prestations familiales, mobilisait 40 % des ressources contre 11 % aujourd’hui.
Les pouvoirs publics ne pouvant plus tout faire, et en cherchant à rationaliser leur politique, autour de priorités définies sur les familles nombreuses, jeunes ou monoparentales, l’aide au logement ou la lutte contre la précarité, ont provoqué une trajectoire particulière dans la politique familiale, qui a ainsi développé autant de spécificités, lourdes en terme de gestion.
La mécanique décisionnelle de l’Etat, souvent éloignée du terrain et de la gestion courante, ainsi que la multiplicité des décideurs, ne prennent également pas forcément en compte les contraintes gestionnaires, informatiques des caisses ou les délais d’implantation en local. L’Etat devrait être à cet égard plus " fongible ".
Sur un autre plan, la demande ambiguë de la société sur le système de prestations souhaité, et relayée par les parlementaires, entraîne une personnalisation renforcée et individuelle, à l’origine de la multiplicité de traitements de situations parfois très proches.
Enfin, la politique familiale s’est largement exprimée aux yeux de la population, essentiellement par un système de versement de prestations en espèces et moins par une organisation de services et d’équipements, alors que l’aspect financier est loin d’être le seul composant dans une politique reposant sur des choix de société.
En bref, on injecte sans cesse dans le système plus de règles de droit.
E. S. : Aujourd’hui, où en est-on dans le dossier quelque peu " épineux " de la simplification ? La prochaine Convention d’Objectifs et de Gestion contiendra-t-elle des dispositions particulières à ce sujet ?
P. S. : La prochaine Convention d’Objectifs et de Gestion s’attachera, dans sa méthode, à afficher et traiter cinq dossiers lourds et perturbant notre relation avec l’allocataire :
E. S. : Quelles sont les perspectives qui peuvent être tracées ?
P. S. : Il est aujourd’hui nécessaire de mieux définir certains processus et de fixer des règles du jeu plus cohérentes avec l’ensemble des acteurs de la politique familiale : associer plus en amont, dans la construction des dossiers, la Commission des Prestations Légales du Conseil d’Administration entre autres.
Il y a lieu également de travailler de façon plus rapprochée avec l’Etat, par exemple sur la construction des dispositifs d’application de la législation ou de réexaminer avec lui, selon les cas, à la hausse, les délais de prévenance (aujourd’hui fixés à trois mois) avant toute implantation d’une réglementation nouvelle.
Il est enfin souhaitable de prévoir des calendriers d’application de nouvelles mesures décidées en juin dans le cadre de la Conférence de la Famille et actuellement positionnés pour janvier de l’année suivante, calendrier difficilement tenable en fait.
E. S. : Ces démarches conjointes seraient en tout état de cause d’ailleurs mieux accueillies par l’opinion publique que " l’arme défensive de dernier recours " reposant sur la non-application volontaire de dispositifs votés mais non-applicables en l’état dans les gestions locales…
P. S. : Nous n’avons, en fait, jamais utilisé d’arme défensive. Nous avons eu des impossibilités pratiques d’appliquer des références complexes dans les délais impartis.
En effet, la meilleure approche pour l’Etat repose avant tout sur une démarche de communication et de simplification législative pour un meilleur service aux usagers.
Il va de soi néanmoins que le discours sur la simplification ne peut pas être dissocié de celui des préoccupations gestionnaires des caisses.
Les perspectives affichées sur la simplification sont encourageantes à deux niveaux : d’un point de vue économique, le contexte est favorable à la réforme. Les barèmes APL n’auraient pu être uniformisés en l’absence de croissance économique et d’économies sur les dépenses en découlant. D’un point de vue décisionnel, l’Etat est réellement prêt, me semble-t-il, à modifier le fonctionnement des règles du jeu d’implantation réglementaires, en donnant plus de place aux différents acteurs avant toute nouvelle mesure.
Je resterai enfin plus partagé sur l’impact de l’évolution des exigences de la demande sociale : elle m’apparaît, dans le domaine de la politique familiale, particulièrement complexe, protéiforme, multiple voire contradictoire.
Le chemin de la simplification ne sera donc ni aisé, ni simple. Ceci dit, cela reste un beau combat et un bel enjeu de société. Il nous faudra être ni simpliste ni tiède. L’histoire tranchera.
Je terminerai en disant que simplifier c’est partir d’une matière touffue, subtile et d’en faire émerger des idées claires. C’est un exercice de bon sens. En bref, pour être efficace sur ce sujet, il vaut mieux être aristotélicien que platonicien. Ou alors, on restera platonique… Et cela je ne le souhaite pas !