CONVENTIONS D’OBJECTIF
ET DE GESTION AVEC L’ETAT :
DU CONTROLE FORMEL A L’EVALUATION DU SERVICE
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Dominique
Libault est bien connu de tous ceux qui fréquentent les coursives
ministérielles. Toujours affable, même dans les négociations un peu difficiles,
excellent connaisseur de l’institution, c’est un Enarque brillant, ce qui est
une évidence pour un énarque, mais c’est aussi un militant de la Sécurité
sociale, ce qui est déjà un peut moins évident. Dominique Libault est Sous directeur à
la direction de la sécurité sociale, ancien responsable du bureau A.1 et vient
d’être nommé chef de service. Cette appellation anodine ne doit tromper
personne ; dans une étrange hiérarchie, où un directeur adjoint peut-être un
grade inférieur à celui de chef de service, un sous directeur est déjà un personnage
d’importance : Le sous directeur du financement et de la gestion de la
sécurité sociale s’occupe de la loi de financement, de l’ensemble des sujets
de recettes de la sécurité sociale mais a aussi la haute main sur tous les problèmes
budgétaires et sur les conventions d’objectif et de gestion, et c’est Dominique
Libault que rencontrent les représentants syndicaux quand il s’agit de négocier.
C’est aussi lui l’interlocuteur privilégié des représentants des diverses
associations, le patron du secrétariat de la liste d’aptitude et il a en charge
quelques autres activités telles que celles de la Commission de discipline des agents de
direction. |
Nous
l’avons rencontré pour l’interview sur les conventions d’objectifs et de
gestion : sujet un peu lointain pour les acteurs locaux, qui en percevront surtout
les illustrations déclinées par branches ou régimes, sous forme de CPG (…) pour
les CPAM par exemple. C’est pourtant un sujet d’importance, et on mesure dans
cette interview la révolution Copernicienne qu’accomplit l’Etat, qui tente de
passer d’une tutelle dite tatillonne, formelle et a priori, à une évaluation des
performances du Service public.
L’ambition est forte, le chemin long
à accomplir. Nous en voulons pour exemple les contrôles qu’exercent les
représentants des DRASS, accompagnés désormais par les auditeurs de caisses nationales,
dans le cadre des procédures disciplinaires. On lit sous la plume de ces commandos du
contrôle, les résultats d’une enquête parfaitement légitime sur les faits qui
sont reprochés à des directions. Mais on y contemple toujours avec la même surprise les
considérations d’usage sur le management, qui relèvent de la seule subjectivité de
leurs auteurs, ainsi que les résultats d’une recherche acharnée sur le respect des
formalités : les délégations de signatures sont-elles bien classées, le contrôle
interne est-il formalisé, les procédures budgétaires sont-elles conformes à ce
qu’en disent les formations qui croient qu’elles sont encore
super-stratégiques, l’emplacement du trombone sur la pièce justificative est-il
conforme à ce que prévoient les circulaires ? Mais qu’en est-il des
performances mesurées du service aux usagers, comment a évolué le coût de gestion,
quels sont les résultats en matière de gestion du risque ? Autant de questions qui,
toujours, ne semblent point spécialement émouvoir les enquêteurs. |
On se réjouit d’autant plus
d’entendre Dominique Libault affirmer qu’auparavant, dans les relations
Etat /Institution, il n’y avait qu’un regard de contrôle et de
vérification de la régularité dans l’application des normes. Le bon gestionnaire
était celui qui respectait ces normes. On s’en réjouit parce que tout cela est
écrit à l’imparfait. Espérons que dans les services de l’Etat aussi, on
entendra le message
Qu’on ne s’y trompe pas,
l’enjeu est d’importance. La Sécurité sociale est une sorte de vitrine
d’avant garde de ce qu’on appelle " la modernisation de
l’Etat ". Elle l’est parce qu’elle a les moyens de le faire, mais
aussi parce que son image auprès du public est, en quelque sorte, une des plus
" contrastée ". Elle l’est aussi parce que l’Institution ne
se contente pas d’administrer. Elle a en charge une fonction qu’on peut appeler
de " production ", celle d’assurer des paiements ou des
recouvrements à une échelle industrielle.
Pour la première fois, l’Etat, et un
de ses éminents représentants qui a en charge la tutelle de la gestion des caisses,
affirme haut et fort que la qualité du service aux usagers passe avant le respect des
formes. Le message, publié dans ELAN SOCIAL, ne doit pas laisser insensible, il doit
être entendu par tous les gestionnaires, et nous le resservirons en retour aux
représentants de l’Etat, à chaque fois que nécessaire, qu’on se le
dise ! Pour tous les acteurs des caisses, il signifie quelque chose d’importance
également. Le classement entre les organismes, l’évaluation des agents de
direction, ne se feront plus sur les mêmes critères, qui reflétaient une sorte de
sérénité de la gestion administrative, et cela seulement. Désormais , il faudra
accepter d’être évalué et donc sanctionné sur les résultats des performances de
service, mesurées le plus objectivement possible ; l’Association des élèves
et anciens élèves du CNESSS a entendu le message. A ce sujet, un rapport intitulé
" Ethique de la mobilité et culture de l’évaluation ",
largement diffusé auprès de la totalité des anciens élèves, sera proposé à
l’assemblée générale du mois de Novembre.
Interview : Gérard ARCEGA , Jean
Claude EUZET, Elodie CLAIR
| ES : En quoi
pensez-vous qu’une Convention d’objectifs et de gestion peut améliorer le
management et la gestion des organismes ? DL : Ceci doit être vu au regard des trois enjeux
des politiques de sécurité sociale : assurer l’équilibre financier, permettre
au système de redistribution d’être conforme aux finalités économiques et
sociales voulues par le pouvoir politique et assurer la modernisation du service public
pour répondre d’une façon satisfaisante aux demandes du citoyen.
La pérennité de l’Institution
dépend non seulement des réponses aux deux premiers enjeux mais également au troisième
C’est sur cet objectif qu’est avant tout positionnée la COG, même si elle peut
servir les deux premiers .
La Convention d’objectif et de
Gestion, telle qu’elle est déclinée actuellement au sein des différentes branches
de la Sécurité sociale est un outil central d’évolution de la gestion publique. En
effet, pour la première fois, aussi bien l’Etat que les organismes se fixent des
objectifs communs, qu’ils affichent et qu’ils évaluent dans leur mise en
œuvre. |
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La Convention s’inscrit ainsi dans une
démarche globale, centrée sur l’amélioration du service public à l’usager.
Elle oblige le gestionnaire à se fixer des
objectifs locaux, elle permet un réel partenariat tout en mettant en exergue parfois ses
limites, enfin, cette démarche cherche à concilier les impératifs de politique publique
de l’Etat et le cadre d’action du gestionnaire
J’ajouterai que cette
contractualisation, repose également sur la gestion d’enveloppes globales et sur la
notion de pluriannualité, deux concepts sur lesquels l’Etat ne peut à l’heure
actuelle être précurseur pour lui-même. Pour toutes ces raisons les COG sont à mes
yeux exemplaires d’un nouveau mode de gestion du service public, d’une nouvelle
relation entre l’Etat et ses partenaires.
La sécurité sociale fait ici office de
précurseur vis à vis de l’ensemble des services publics..
La pluriannualité, dont l’objet est
de donner un cadre clair au gestionnaire, n’est pas incompatible avec le fait de
réorienter certaines actions. A titre d’exemple le retard dans la mise en place de
pluriannualité du Fonds national d’action social de la branche famille n’est
pas dû à l’incompatibilité d’une telle démarche avec les évolutions de ce
secteur, mais plus à la difficulté d’établir un diagnostic sur l’impact des
prestations d’action sociale et la répartition des équipements sur le territoire.
La mise en place d’une démarche
pluriannuelle doit conduire les acteurs à mener un véritable travail
d’appropriation préalable en amont et un diagnostic partagé de l’existant
avant de s’engager dans toute contractualisation.
Pour conclure sur cet aspect,
j’ajouterai que le vrai enjeu réside non pas dans le fait que la contractualisation
soit perçue par tous les agents des organismes comme un exercice théorique entre les
caisses nationales et l’Etat, mais bien comme un élément structurant et donnant du
sens à leur action.
ES : Une COG favorise-t-elle une
meilleure prise en compte de l’usager et de la qualité dans les politiques de
sécurité sociale ?
DL : Bien entendu.
Une des raisons mêmes des conventions passe par la formalisation puis la mise en
œuvre d’engagements de service. La COG sert à mettre davantage l’usager au
cœur des préoccupations de la sécurité sociale.
Il en va de l’égalité devant le
service public. Certes l’égalité signifie que l’on garantit qu’à revenu
égal, les prestations reçues seront identiques. Mais c’est aussi sur tout le
territoire, l’égalité devant le service proposé : égalité devant
l’information mais aussi dans l’accès au droit, dans l’aide aux
formalités, ou dans le traitement des dossiers et des litiges.
ES : A ce
sujet ; que pensez vous des caisses qui recherchent la certification ISO 9000 ?
DL ; je suis
favorable à l’expérimentation de mise en place de normes ISO 9000, comme outil
parmi d’autres mais pas obligatoirement comme une norme à suivre par tous.
D’autres démarches comme la mise en
place d’un véritable contrôle interne peuvent permettre, sans formalisme excessif,
d’atteindre le même but .
ES : La COG est-elle
de nature à favoriser la modernisation de l’exercice de la tutelle ?
DL : Auparavant, dans les
relations Etat Institution, il n’y avait qu’un regard de contrôle et de
vérification de la regularité dans l’application des normes . Le bon
gestionnaire était celui qui respectait ces normes, le droit et la transparence
comptable, ce qui était le cas heureusement dans plus de 90% des cas.
Désormais, l’évaluation d’un
gestionnaire reposera également sur la dynamique de qualité qu’il aura impulsée en
local, sur sa capacité à se fixer des objectifs adéquats par rapport à la situation de
la caisse et les attentes des allocataires aux résultats qu’il aura su obtenir. Il
n’y pas contradiction entre les deux aspects mais dialectique.
L’Etat a engagé des efforts
importants pour être à même de jouer son rôle d’évaluateur même si cette
évolution prendra nécessairement du temps. Il s’est donné les moyens
d’exercer ce rôle en formant les inspecteurs des DRASS et en établissant des outils
pour préparer les campagnes d’évaluation. Une grille manageriale a également pour
les inscriptions à la liste d’aptitude été élaborée pour évaluer les
gestionnaires des organismes.
ES : Quel sentiment avez-vous sur le
débat fonds propres/fonds affectés dans les budgets d’action sociale des CAF ?
DL : je pense que le
développement des prestations de service, voulu par le conseil d’administration de
la CNAF, est une très bonne chose. Ceci étant, la branche famille ne doit pas être un
simple guichet payeur mais être garant , face aux collectivités locales, d’une
véritable égalité des familles, sur l’ensemble du territoire, d’accès aux
services petite enfance. (ndlr : les fonds affectés ou prestations de service sont
versés pour aider au fonctionnement des structures d’accueil petite enfance et temps
libres, à partir de critères paramétrés, sans marge d’appréciation au niveau
local).
On peut réfléchir à des scénarios où
les CAF, et en particulier les conseils d’administration disposeraient d’un vrai
pouvoir de négociation des montants attribués en fonction du diagnostic local et,
naturellement, des orientations nationales . Je pense que l’initiative du fonds
investissements crèches va dans ce sens.
ES : N’est-ce pas un objectif optimiste et
n’est-il pas difficile de concilier la dynamique de service à l’usager et le
strict respect des normes ?
DL : Je récuse le
terme de normes dans la démarche de contractualisation : les objectifs de service,
tels que la convention les prévoit, sont bien ceux que les branches se fixent
elles-mêmes. Aux branches également d’évaluer leur pertinence et par exemple de
souligner à l’Etat les défauts ou absence dans la réglementation qui empêchent
d’atteindre ces objectifs. Mais il est certain que les caisses restent tenues
d’appliquer les lois…mais ceci, je crois, ne fait pas débat.
ES : Une COG vous paraît-elle porter un meilleur
équilibre entre l’Etat et les partenaires sociaux dans la gestion de la Sécurité
Sociale .
DL : Elle donne en
effet l’occasion d’un meilleur équilibre mais ce n’est pas un outil
miracle. Si les deux acteurs ne souhaitent pas s’entendre, la Convention
n’apportera pas de solution. L’exercice de la COG oblige les deux partenaires à
s’interroger sur leur propre fonctionnement. Du côté des organismes, la COG est le
contraire d’une vision autarcique, où chacun gèrerait son propre carré, vision qui
me semble obsolète dans le domaine des politiques sociales, où les enjeux sont de plus
en plus imbriqués les uns aux autres, et où une vision trop cloisonnée des différents
sujets ne peut conduire qu’à l’échec. Du côté de l’Etat cela
exige de tenir mieux compte des contraintes des gestionnaires et d’utiliser à
bon escient la faculté de changer les normes de droit que doivent appliquer les caisses.
ES : Le management du social est-il
appris en scolarité de l’ENA ?
DL : Il manque sans doute
aujourd’hui un vivier de recrutement d’administrateurs sociaux qui occuperaient
les fonctions sociales au sein de l’Etat et de la sphère sociale. Le service public
souffre de mon point de vue d’un cloisonnement excessif entre l’ENSP, le CNESSS
et l’ENA.
ES : Quelles sont les améliorations
à prévoir pour la prochaine COG ?
DL : La dialectique
entre le niveau national et le niveau local doit progresser dans certaines branches.
Par ailleurs les premières COG ont
généralement pêché par manque de fiabilité des indicateurs , ce à quoi la prochaine
devra remédier. En ce qui concerne le contenu, les sujets autour de la qualité de
service vont être encore plus développés. Ainsi la prise en charge de l’appel
téléphonique sera un enjeu fort des prochains contrats, tout comme le développement de
formes de médiation.
Des indicateurs de qualité, comme les
enquêtes de satisfaction seront aussi certainement à mettre en place de façon
régulière .
Enfin j’aimerai que, caisses
nationales et Etat, nous progressions dans les délais de négociation des COG afin de
permettre aux contrats locaux de se mettre en place beaucoup plus rapidement. Une mise en
place tardive vide la COG d’une partie de son intérêt.
