Côté Cour

INTERVIEW : G. ARCEGA, D. MARCHAND

La Cour des comptes, rue cambon, métro concorde. Ambiance très « Cour des comptes » : Immeuble de prestige, volées d’escaliers avec des rembardes en fer forgé, couloirs impressionnants avec tapis, huissier en queue de pie, salles d’apparat. Le prestige des locaux est ostentatoire, la solennité des lieux impressionnante. Le contrôlé ordinaire qui vient s’y perdre a une tendance quasi instinctive à raser les murs avec un profil bas, empreint d’une modestie manifeste.

Le contact avec le Président de la Chambre sociale, M. MIGNOT, aimable et accueillant, en est d’autant plus mis en valeur. La conversation est franche et sans détour, mais sereine. On se sent même autorisé à poser quelques questions pas trop complaisantes, voire même enhardi à esquisser deux doigts de provocation. M. MIGNOT, sans se départir d’une exquise courtoisie, et d’un ton égal, répond point par point.

On découvre une sorte de code coutumier de la déontologie du contrôle: Pas d’états d’âme, les contrôles sont affectivement aseptisés. On juge les actes, pas les hommes.

M. MIGNOT est un jeune Président d’une jeune Chambre, récemment créée, qui est en train de monter en charge ses moyens: il va falloir passer de 25 personnes à une quarantaine pour être pleinement opérationnel.

Il n’est pas tout à fait ignorant des problèmes de protection sociale, puisqu’il a été directeur de l’UNEDIC dans une vie antérieure. Débutant toutefois dans les questions de Sécurité sociale, il avoue prudemment une modestie de propos, et une retenue de bon aloi dans le jugement.

ES : Depuis le temps que la Cour contrôle notre institution, s’est elle faite une opinion de ses dirigeants et de son management?

Le Président MIGNOT:. L’opinion de la Cour n’existe pas. Il n’existe que des conclusions formulées à l’issue des contrôles. Sans doute les domaines qui relèvent de la compétence de la Cour sont-ils très divers, aux caractéristiques particulières. Si l’exercice du contrôle fait ressortir des critiques, cela ne veut pas dire qu’on peut qualifier d’opinion de la Cour sur le secteur les diverses critiques.

Cela dit, il ne me semble pas que ce qu’on voit dans la sécurité sociale soit mieux ou moins bien qu’ailleurs. Certes, le secteur est particulier, il a ses spécificités, mais le point de vue de la Cour n’a pas, pour sa part, de spécificité.

ES : Les contrôles de la Cour sont perçus comme légitimes et comme utiles par les contrôlés. Mais la médiatisation qui en est faite est beaucoup plus mal vécue. Des années d’effort d’amélioration de notre image dans le public semblent ainsi anéantis d’un seul coup, et en interne des interrogations fortes se posent. Les conséquences de cette médiatisation ne risque-t-elles pas aussi de dégrader l’opinion que les français ont de leurs services publics ?

Le Président MIGNOT : J’observe d’abord que ce n’est pas forcément à propos de la Sécurité sociale qu’il y a les exploitations médiatiques les plus fréquentes, les plus graves, celles qui ont le plus d’écho.

Ce que vous dites n’est pas faux. Mais nous sommes en présence d’un problème de société. Depuis une dizaine d’années l’opinion est de plus en plus sensible aux critiques adressées aux gestionnaires publics. Le phénomène est particulièrement net au niveau local : les élus locaux sont de plus en plus sensible aux observations critiques des Chambres Régionales des Comptes. C’est vrai qu’ici les critiques sont plus fréquentes. Cette fréquence accrue n’est pas forcément le signe d’une dégradation de la qualité de la gestion mais elle traduit le fait que les mailles du filet sont plus fines.

S’agissant des conditions de la médiatisation, il est vrai que nous rendons publiques nos conclusions, que nous informons l’opinion publique, mais c’est un élément de démocratie. Il arrive qu’il y ait des fuites prématurées, mais ce sont des incidents qui ne peuvent être invoqués pour mettre en cause ce droit à l’information qui, dans la procédure normale n’est mis en oeuvre qu’au terme d’une procédure protectrice des droits des contrôlés. Ces incidents nous essayons de les prévenir.

La publication des conclusions ne fait pas systématiquement état des réponses des contrôlés, car celles-ci ont été reçues et appréciées, et leur appréciation éventuelle est intégrée dans le texte final de nos observations.

Mais après la publication de nos avis, tout le monde à le loisir de s’exprimer publiquement, d’apporter des réponses ou des commentaires. Les élus locaux ne s’en privent pas d’ailleurs. La réponse peut-être que les contrôlés sont à même de gérer, comme nous, leur politique de communication, qui est de leur responsabilité.

Au delà d’ailleurs de propos qui relèvent plutôt du « café du commerce », il ne m’apparaît pas que l’image de la sécurité sociale soit si mauvaise.

ES : Si nous reprenons l’exemple du coût d’une certaine bouteille de vin qui avait à l’époque fait beaucoup de bruit, ne peut-on dire :  « Un seul a bu, toute l’Institution a trinqué »?

Le Président MIGNOT: On pourrait renverser le propos :l’honnêteté du grand nombre ne justifierait pas le silence sur les agissements critiquables d’une petite minorité. Il ne faut pas non plus trop se laisser impressionner par les mouvements superficiels de l’opinion. La procédure suivie par les contrôlés offre des garanties suffisantes contre les jugements hâtifs ou les généralisations abusives. Et d’ailleurs quand la critique portait sur des priorités qui ne sont pas de la responsabilité du contrôlé - la législation ou la réglementation par exemple - la Cour le reconnaît et adresse ses observations aux autorités en charge de modifier ces textes.

Enfin, j’observe que l’incompréhension, le procès d’intention est un sort que nous partageons avec beaucoup d’autres : Toutes les observations de la Cour ne sont pas suivies d’effet, loin de là! Songez au concert de propos sur le thème : les contrôleurs ne servent à rien.

ES : Nos organismes sont contrôlés par la Cour des Comptes, l’IGAS, l’IGF, les Trésoreries générales et les DRASS, éventuellement demain par les Caisses nationales. Ne pensez-vous pas que le monde des associations, qui a bien meilleure presse, mériterait lui aussi d’être plus étroitement contrôlé. Estimez-vous d’ailleurs que les caisses doivent contrôler celles qu’elles financent plus étroitement?

Le Président MIGNOT : Je crois que les organismes de Sécurité sociale ne doivent pas hésiter à contrôler l’usage des fonds qu’elles versent à des organismes tiers. Nous rappelons d’ailleurs souvent aux élus qu’ils doivent le faire. Certes, cela peut provoquer des réactions, mais une politique intelligente, de prévention d’abord, de communication ensuite, doit permettre d’aborder le sujet avec efficacité.

Mais par ailleurs, je ne crois pas qu’on puisse dire que vous êtes, dans les faits, aussi contrôlés que vous le dites: avez-vous déjà vu dans votre carrière des représentants de la Cour dans votre organisme?

De surcroît, seule la Cour et les CODEC sont des contrôleurs externes, relevant d’une autorité indépendante. Les moyens, et les contrôles effectifs de la Cour sont en réalité très limités, et nous souffrons plus d’une insuffisance de contrôles que d’un surplus! Hors les CODEC, nous intervenons en réalité assez peu, et au niveau des branches nationales: il n’y a contrôle que tous les 7 ou 8 ans.

ES : Ne peut-on envisager que des Agents Comptables participent avec les corps de l’Etat au contrôle des associations ?

Le Président MIGNOT : Le comptable appartient à l’institution où il exerce ses fonctions. Il ne peut donc intervenir - comme s’il appartenait à une institution chargée du contrôle externe. Le contrôleur interne ne connaît qu’un interlocuteur, le directeur de la caisse. Mais il peut s’appuyer sur les « spécialistes » du contrôle interne que sont les comptables, ou sur d’autres contrôleurs externes. Ainsi dans le cadre du contrôle d’un hôpital j’ai été amené, comme Président de Chambre Régionale à faire en quelque sorte participer le contrôle médical d’une CRAM à celui de la Chambre. S’agissant des associations, les autorités d’une caisse « qui subventionne » - non seulement peuvent - mais devraient faire procéder à des contrôles réguliers, notamment en recourant aux services de leur comptable. Ma question serait plutôt : pourquoi ne le font-ils pas systématiquement?

E S : L’organisation financière des organismes de sécurité sociale est originale avec la séparation ordonnateur-comptable. Qu’en pensez-vous, et que pensez vous des modifications souhaitées parfois ?

Le Président MIGNOT : Je n’ai pas aujourd’hui d’avis sur le point de savoir s’il faut ou non modifier le système existant. Compte tenu du caractère récent de ma prise de fonction vous êtes sans doute mieux placé que moi pour apprécier le besoin d’un changement. Mais l’importance de la question ne nous a pas échappé : c’est pourquoi nous engageons une réflexion sur ce thème et plus généralement sur l’articulation entre contrôle interne et contrôle externe. Cette réflexion ne porte pas spécialement sur le partage des responsabilités, Agent Comptable/ Directeur. Si le contrôle interne est effectif et efficace nous sommes satisfaits. Dans le cas contraire il convient de savoir pourquoi le contrôle interne est défaillant.

Aujourd’hui la tâche principale de la Chambre est de suivre l’application des lois de financement de la Sécurité Sociale et plus généralement l’ensemble des règles qui déterminent cotisations et prestations sociales. Nous devons examiner le degré de réalisation des objectifs et essayer d’expliquer les écarts.

Une de mes préoccupations est d’améliorer l’instrument de mesure comptable et je regrette de voir qu’il existe un plan comptable unique pour les entreprises très diversifiées du secteur privé, alors qu’il n’en n’existe pas pour tous les organismes oeuvrant dans le champ de la protection sociale. Ce serait le premier outil à mettre en oeuvre pour consolider l’ensemble de ce domaine qui représente 1800 milliards de francs.

ES : Le dernier rapport de la Cours épingle le service médical des caisses. Mais un médecin d’assureur, même social, a-t-il la légitimité et les sanctions pour être efficace dans le domaine de la maîtrise? Les contrôles sur les abus n’inquiètent-ils pas que les professionnels honnêtes ?

Le Président MIGNOT: Le dernier rapport « n’épingle pas » le contrôle médical. A partir du constat de la manière dont il fonctionne aujourd’hui et compte tenu des objectifs de maîtrise des dépenses la Cour a considéré que le contrôle pourrait contribuer d’avantage à cette maîtrise en consacrant une partie croissante de son activité au contrôle de l’offre. La liberté totale de prescription, reconnaissez le, n’existe pas : la bonne administration de la médecine s’y oppose, sans parler des problèmes d’équilibre financier. Et c’est la deuxième fois que vous critiquez l’activité de contrôle au prétexte qu’elle inquiéterait les gens honnêtes. Je vous réponds seulement que l’existence d’un contrôle efficace contribue - sans doute modestement - à justifier l’honnêteté du plus grand nombre.

Revenant au contrôle médical, le réorienter vers l’offre de soins, c’est-à-dire les prescripteurs, est peut être difficile mais cela est nécessaire et il existe des caisses dans lesquelles cette réorientation est en cours : cela signifie concrètement qu’à travers l’exploitation des prescriptions le contrôle médical se mette en mesure:

- d’apprécier l’activité d’un médecin pour alimenter un entretien avec lui (sur le nombre d’actes, sur les conditions du respect des R.M.O)

- de connaître les conditions, moyennes et donc les écarts dans l’application des R.M.O dans une zone donnée,

- de se mettre en mesure d’apprécier le degré de cohérence entre prévention et soins curatifs.

Cette orientation correspond en fait à la mise en oeuvre du contrôle médicalisé de la dépense. Si l’expression a un sens c’est d’abord l’exigence de l’intervention d’un médecin.

ES : Les contrôles effectués par la Cour vous permettent-ils d’apporter une réponse d’expert sur les problèmes de financement de la sécurité sociale, en particulier de l’Assurance maladie ?

Le Président MIGNOT: La vue synthétique montre d’abord la complexité du système. Cela nous montre que des intervenants multiples et nombreux sont nécessaires.

Certes, il y a des secteurs où on y voit plus clair, même si les problèmes soulevés ne sont pas faciles: c’est le cas des retraites par exemple.

Nous pouvons que faire ce qu’un corps de contrôle peut faire: expliciter le plus clairement possible pourquoi on constate un dérapage dans un secteur. Souvent, des décisions sont prises avec une base d’expertise trop faible. Nous livrons des matériaux aux décideurs. Mais nous ne pouvons nous substituer à eux pour décider. Notre fonction est d’essayer d’expliquer.