ELAN SOCIAL N° 23 |
50 ans de management
L’Institution a atteint, en 50 ans, une certaine compétence dans les domaines où elle sévit. On sait bien que les gouvernements n’ont pas hésité a confier le paiement de toute nouvelle prestation aux CAF, qui sont, comme les CRAM, de redoutables machines à payer. Cela à commencé il y a bien longtemps, vers 1975, quand les CAF ont " récupéré " les allocations aux handicapés, qui étaient alors versées par les DASS, et depuis, celà n’a fait que croitre et embellir. Les CPAM, elles, sont pour leur part, d’efficaces machines à rembourser, et les conseils généraux comme les DASS leur confient de plus en plus la gestion, ou au moins le paiement de ce qu’on appelait " l’aide médicale gratuite ". Quand aux URSSAF, leur réputation de machine à recouvrer n’est plus à faire.
Tout compte fait, 50 ans après, la compétence et le professionnalisme des organismes de sécurité sociale ne sont plus discutés nous sommes même, comme on dit dans le jargon des entreprises, des " leader dans nos branche ". Pour autant, notre réputation de gestionnaire reste déplorable dans le grand public, comme dans la grande presse, encore que les choses évoluent un peu de ce côté là.
En route, donc, pour 50 ans de management, plus ou moins en couleur, dans les caisses de sécu, dans quelques uns des secteurs où sévissent les managers sociaux:
Les CAF sont des machines à payer des prestations particulièrement performantes, on l’a dit. Elles sont bien un peu noyées en ce moment paraît-il, par les vagues du RMI, qui débordent parfois sur les accueils et engorgent le téléphone, mais dans l’ensemble, la machinerie est capable d’implacablement payer avec exactitude et sans retard toutes les prestations qu’on lui fait avaler, même affligées de conditions d’ouvertures de droit folkloriques nécessitant une table de décision à 14 entrée, et même avec en prime des plafonds de revenus aussi divers que variés, voire même variables. Sur ce plans, l’imagination du législateur est sans limite, et les administrations qui cogitent les circulaires sont très fécondes.
Mais les CAF, c’est aussi un des acteurs locaux de l’action sociale, un des plus compétent, et un des plus indépendant : Les CAF sont devenues, 50 ans après, un des partenaires privilégiés des élus, des autres administrations, et des associations, sur le terrain, devenu vaste, de l’action sociale.
Les CAF sont dans l’Institution, Comme les CRAM sans doute dans un autre secteur, les spécialistes de l’ingénierie sociale.
Imaginez un assureur particulièrement performant : Son service cotisation assurerait 98 à 99% de taux de recouvrement, gèrerait sa trésorerie pratiquement à " J zéro ", le tout un modique taux de prélèvement d’environ 0,4%. De quelle assurance s’agit-il, pour aligner des ratios aussi performants? Des URSSAF, tout simplement.
Les URSSAF sont craintes du monde des entreprises. Cette crainte est justifiée, elles sont un des rares acteurs qui ont le courage de faire le travail ingrat, mais nécessaire, de nettoyage du terrain économique.
Les URSSAF ont bien été submergées ces dernières années, par une législation de plus en plus labyrinthique: La gestion des cotisations AF des travailleurs indépendants, et des cotisations des employeurs de maisons, est devenue un exercice toujours aussi peu rentable, mais encore plus de haute voltige. La branche a vaillamment résisté au ras de marée législatif, qui a multiplié les mille et unes façon de ne pas cotiser en embauchant un jeune, un vieux, un chômeur ou une bonne espagnole, et qui lui a confié de plus le recouvrement des cotisations transports, de la CSG, et enfin en guise de cerise sur le gâteau, la déclaration préalable à l’emploi.
En dépit de tout, les Unions de recouvrement ont en même temps développé une politique de communication enfin digne de ce nom, proposé des services télématiques, développé le recouvrement amiable et la prévention des entreprises en difficulté.
Les URSSAF font maintenant dans la " com ", et dans le " socio-économique ". Mais elles restent dans l’institution, les machines à recouvrer, parfaitement rodées et efficaces. C’est à se demander comment on s’arrange, de l’autre côté, pour faire du déficit.
Les Caisses primaires sont d’abord des usines : Le regard fixé sur la ligne obsessionnelle du solde, il faut produire du décompte, vite, beaucoup, de qualité et pour pas cher.
Les meilleurs directeurs de caisse primaire ont une ambition démesurément modeste. Ils se savent d’abord être simplement des directeurs d’usine. Les autres se croient investis d’une mission, d’une Mission Sociale : Ils gèrent alors des grands principes, c’est la gestion " fantasmatique ". L’ennui, c’est qu’il faut d’abord être à jour pour " faire du social " comme on dit. D’ailleurs, payer vite, c’est faire du social ; on gère alors la réalité.
On pratique dans les CPAM une forte monoculture de branche. On y a la prétention, compte tenu de l’importance des effectifs, d’être un peu au dessus du lot du commun des directeurs de l’Institution sécurité sociale. Les mauvaises langues prétendent que la Branche, vue de l’extérieur, à une réputation moins glorieuse. Les directeurs auraient une fâcheuse tendance à se cacher derrière leur bureau dés qu’ils voient un syndicaliste, un professionnel de santé, ou un journaliste. Mais ce sont des mauvaises langues, qui connaissent mal l’essence de la fonction, parfaitement définie par un directeur de caisse primaire soit même comme suit : le métier de directeur d’URSSAF consiste à donner des coups de pieds aux fesses, le métier de directeur de CPAM à en recevoir. Evidemment, une bonne règlementation, ça aide à se prétendre plus ferme.
La branche cultive aussi un syllogisme dont elle semble avoir fait sa devise, en choeur d’ailleurs avec un certain syndicat : " Malgré tout ce qu’on dit, depuis 50 ans il n’y a pas de problèmes majeurs dans la branche, DONC les caisses sont bien gérées " ( et DONC les directeurs sont efficaces et surtout bien choisis). Intéressante proposition, qui fait l’impasse sur une désastreuse image de marque dans l’opinion publique. Car si le bon peuple défend parfois la Sécu, c’est son idéal qu’il défend, probablement pas la splendeur de ses salles d’attente, ni la convivialité de ses contacts.
Pourtant, les CPAM peuvent s’honorer de quelques réussites pas négligeables, qui sont aussi à mettre au crédit de la CNAMTS. La branche à la particularité d’avoir une caisse nationale très présente. Plus qu’ailleurs, l’impulsion vient d’en haut, même si, comme ailleurs, l’innovation naît plutôt à la base. Mais il faut, dans ce village qui ressemble souvent à celui d’Astérix, des textes nationaux, pour qu’enfin dirigeants et médecins chefs collaborent, dans des plans d’actions très formalisés, dit " concertés ".
Au bout du compte en tout cas, la gestion du risque, qui a certes encore bien des progrès à faire, est quand même devenue une réalité forte sur le terrain. Les délais de remboursement ont été, ces dernières années, maîtrisés. Par ailleurs, la " saisie à la source ", a intelligemment exploité l’informatisation des professionnels de santé, pour récupérer par télétransmission les données chez eux, sans avoir à les saisir une deuxième fois dans les services. Dans ces deux domaines d’ailleurs, le handicap de la branche, c’est paradoxalement sa puissance. Les caisses font peur aux professionnels de santé, qui craignent d’avoir à subir le pouvoir des caisses, s’ils en dépendent pour la technologie: Il faut se faire tout petit, et ce qui serait ailleurs un problème de progrès technique est ici une révolution politique.
50 ans après, la sécu, et plus particulièrement la
branche maladie, est mise en cause dans son existence même, dans sa légitimité:
Excellente occasion de se remettre en question. Mais pour cela, il faut, c’est bête
à dire....Il faut être à jour, encore et toujours. Sans cela, pas de social, et encore
moins de gestion du risque : On n’a pas le temps! or justement, ayant épuisé
tous les gains de productivité de LASER, et dans l’attente d’un hypothétique
SESAME VITALE, et en dépit des progrès de la télétransmission, voilà que le solde
repointe le bout de son nez dans les caisses, rappelant une réalité qu’on avait un
peu oubliée: Une caisse primaire, c’est d’abord une usine.
On a toujours cherché à classer et à juger les caisses. Pendant longtemps, ont cohabité les " indicateurs de gestion " des DRASS, avec les " banques des ratios " des organismes nationaux, qui ne s’appuyaient d’ailleurs pas toujours, et même pas souvent sur les mêmes références. Les DRASS ont finalement jeté l’éponge, et les caisses ne sont plus classées désormais que sur les indicateurs nationaux. Mais si l’art et difficile, la critique n’est pas si facile qu’on veut bien le dire :
L’excellence de la gestion fait l’objet de débats sans fin sur la qualité, les moyens et la fin. Récemment encore, un directeur de caisse nationale s’étonnait de constater l’absence de lien entre les moyens et les résultats ; en d’autres termes, il aurait du retard dans les caisses dites bien fournies en effectif, et on serait à jour dans les organismes réputés avoir moins de monde.
Constat intéressant en effet, déjà défendu de façon quasi militante par G. GILMANT dans la branche recouvrement. La bonne ou la mauvaise gestion est totale, elle ne se partage pas ; quand on coûte cher, on a plutôt des mauvais résultats, et la gestion des risques est, en quelque sorte à la hauteur de la gestion administrative.
Il est vrai que les caisses traditionnellement en sur-effectif, cumulent souvent quelques points communs " spécifiques " : personnel conséquent, solde non moins conséquent, relations avec les représentants syndicaux plutôt mauvaises, immeubles plutôt moches, économies à la petite semaine: on ne compte pas les agents, mais on compte les stylos.
A l’inverse, les caisses réputées bien gérées s’inscrivent dans un cercle vertueux : moins de monde, peu de retard, des locaux agréables, un climat social plutôt calme, des bons résultats en gestion du risque ou en taux de recouvrement.
Deux portraits, deux caricatures? Peut-être, mais les caricatures sont instructives.
Impossible d’être jugés par la sanction du marché, la concurrence est impossible entre caisses. Alors, il y a les ratios de gestion, forcément injustes, nécessairement technocratiques, qui à force de raffinement négociés, deviennent des usines à gaz.
Ainsi en est-on arrivé au " point
activité " dans les URSSAF, et au " BAP (Bénéficiaire actif
pondéré) dans les CPAM.
Les dotations budgétaires sont liées au classement issus des banques de ratios depuis la
mise en place des PAB, c’est dire " l’importance des
enjeux ", comme on dit aujourd’hui. Résultat, c’est la foire
d’empoigne, pour savoir si un travailleur indépendant va avoir un coeff de 2,75 ou
de 2,729, et si un assuré pas moyen, âgé et affligé d’une demi douzaine
d’ayants droits, sera affecté d’une revalorisation ou d’une minoration.
Bef, à grand coup de réunions, de rectificatifs destinés à corriger des injustices, qui finissent par en créer bien évidement d’autres, on finit par ne plus savoir à quel ratio se vouer, ce qui fait qu’on a, dans la branche recouvrement par exemple, dû en désespoir de cause recourrir à une société extérieure : Aux dernières nouvelles, les conclusions de ladite société sont passées à l’épreuve, dans une trentaine d’organisme.
Il y a, en définitive, deux écoles franchement opposées. Celle qui estime que ce sont les " spécificités locales " qui font les résultats, et celle qui a la prétention de croire que c’est l’action du directeur qui est déterminante, lequel dispose pour cela, très accessoirement, du pouvoir et de la paye qui va avec. La première demande qu’on tienne compte des fameuses susdites " spécificités ", même et surtout si la spécificité locale est celle, très pittoresque, d’un contre pouvoir syndical avec lequel il faut bien cogérer, puisqu’il vous a fait roi. La seconde était celle de l’IGAS, orfèvre en la matière, qui a dit en son temps la devise qui devrait être celle de tous les managers de l’Institution : " Tant vaut le directeur, tant vaut la caisse ".
Il y a, bien sûr, des spécificités majeures : Les URSSAF du Nord de la France ont bénéficié de moyens important dans le passé, grâce à l’unique ratio en vigueur à l’époque, le taux de prélèvement, qui sanctionne le coût de gestion par rapport aux sommes encaissées. Il est bien sûr plus facile d’encaisser beaucoup sans coûter trop cher si on est dans une zone avec de grosses industries, qu’affligé de milliers d’épiciers et cordonniers, professions fort honorables au demeurant, mais dont le recouvrement coûte beaucoup d’énergies (et donc de personnels), pour un rendement plus que limité. Pour autant, ce ratio, même parfaitement injuste, est le seul qui sanctionne une réalité économique incontournable ; combien je coûte pour ce que je recouvre, ou ce que je dépense?
Sans doute aurait-il fallu établir des groupes de caisses, non par taille ou région, mais par sîte économique, social, ou démographique comparable, si tant est que cela soit possible. On pourrait alors comparer des performances dans un environnement proche, et surtout le comparer par rapport à sa propre évolution; mais ne faudrait-il de pas aussi en rester à comparer quelques ratios simples qui conservent une signification économique? Car à trop vouloir prouver, on ne démontre plus rien.
Le wagon des ratios de gestion raccroché à la locomotive des budgets pose d’ailleurs un problème majeur: Une caisse primaire moyenne (mettons de 500 personnes) mal classée doit, pour rallier le milieu du peloton des 50 premières, supprimer au bas mot au moins 50 individus en trois ans. Nous appellerons donc ça la règle des 3 cinq, qui suppose, si on a la chance d’avoir 10% de son effectif qui part en retraite, de ne pas remplacer du tout les départs pendant ladite période, et de surcroît de ne pas utiliser ses excédents.
Mais il y a un tout petit ennui : Cette règle suppose que tout le peloton demeure immobile pendant qu’on remonte le handicap. Or, toutes les autres caisses, même les mieux classées, font des efforts, et s’améliorent en même temps. Ce qui fait qu’au bout de trois ans, on a quelques chance d’avoir fait du sur place. Certes, globalement, la branche a amélioré sa gestion. Mais les organismes mal classés, enfermés dans un cercle vicieux qui est la conséquence d’un lointain passé, désespèrent d’embrayer dans un cercle vertueux.
Les fous de la GRH continuent de sévir : Dans certaines caisses, et non des moindres, des directeur ont commis la coquetterie de se défaire de ce qui est l’essence même de la fonction, et ont délégué la gestion des ressources humaines, confiée à un spécialiste. Le résultat ne se fait pas attendre ; immédiatement une structure se met en place, en général une structure riche, cadres de haut niveau, secrétariat haut de gamme, on ne se refuse rien.
Là dessus, la structure se met à " penser ", à s’auto-justifier, à s’auto-alimenter, à s’auto-satisfaire, et à engendrer tous les 6 mois un nouveau " modèle " de GRH, généralement schématisé dans des transparents aussi prétentieux que vides, d’ailleurs abondamment distribués aux autres caisses, histoire de montrer de quoi on est capable.
Bref, tout ce petit monde délire dans son coin, avec d’autant plus de facilité qu’il n’est généralement pas tenu pour responsable de quelques menus détails, tel que le délai dans lequel on rembourse les assurés par exemple. Pour cela, il y a des chargés de production, qui eux ne parlent jamais de GRH, mais en font tous les matins.
C’est la nouvelle mode: Pour un oui ou pour un non, on sort des méthodes, des " kit " pour la gestion de projet. On lit ainsi, dans une publication récente d’une des branches, que la " principale innovation proposée dans la partie méthodologie ", serait la suivante: " Chaque projet est découpé en plusieurs phases, elles mêmes divisées en étapes, qui correspondent aux cycles de vie d’un projet (phase initiale, étude préliminaire, étude préalable, conception...fin du projet) " : Merveille des merveilles, la Méthode prévoit qu’un projet a un début, un déroulement et une fin!
Il y a même des témoins qui témoignent, avec beaucoup de bons sens que " la méthode peut s’avérer lourde " (ça, on s’en était douté!), et que " le simple bon sens permet de s’appuyer, pour conduire tel projet local ou régional, sur certains éléments clés, sans utiliser l’ensemble de la méthologie ".
On cherche désespérément une méthode pour échapper à certaines modes!
Les journalistes? Tout juste bon à critiquer l’Institution, à ne s’intéresser qu’à un cas particulier, qu’à déformer la vérité qu’on leur a pourtant servie sur un plateau.
Sur les cinquante années de son existence, la Sécu en a consacré une bonne partie à se méfier de la presse. Il est vrai que les journaux n’ont pas toujours été tendres avec la sécu, ils ont une fâcheuse tendance à ne parler que des remboursements qui n’arrivent pas à l’heure. Il est vrai aussi qu’on les a regardé un peu de haut dans les caisses, voire de très haut, et qu’on a longtemps voulu leur imposer, en guise d’information, d’épais rapports d’activité à partir desquels on attendait évidement qu’ils veuillent écrire les louanges des caisses.
L’image de marque de la sécu en a un tantinet souffert, et l’Institution a vécu avec la presse un long malentendu.
Les nouvelles générations de responsables sont plus sensibles à la communication, et ont compris que les relations avec la presse étaient incontournables, et même qu’il fallait les gérer.