ELAN SOCIAL N° 23 |
La Tutelle
50 ANS DE MANAGEMENT SOUS TUTELLE
L’histoire du management de la sécu s’est marriée dans le temps avec celle de la tutelle de l’Etat, dans ses représentations décentralisées: Tour d’horizon rapide de 50 ans de conjugalité administrative parfois agitée :
Premier temps, c’est l’époque des DRSS (Direction régionales de sécurité sociale). C’est l’époque dite " de la tutelle tatillonne ". Les fonctionnaires sont spécialisés dans la tutelle des caisses, ils n’ont que çela à faire, et ne s’en privent pas. Il faut la bénédiction de la Direction régionale pour passer dans un budget, de 4 à 5 machines à calculer, pour le même coût, parce que les prix ont baissé depuis l’élaboration du budget.
Les fonctionnaire de la tutelle ont, par mimétisme tendance à " fonctionnariser " la gestion des caisses, qui ressemblent de plus en plus à des administrations: On remplit soigneusement des carnets de bord dans les voitures de service, on compte les stylos et les gommes dans les inventaires, on fait un imprimé officiel pour un oui ou pour un non. Comme il y toujours des directeurs, qui, tout en pestant officiellement contre le manque de liberté, seraient fort inquiet d’en avoir un peu plus, il y a bien de la marge pour quelques candidats tuteurs, qui jouent à diriger par personnes interposées.
Les fonctionnaires importent leurs pesanteurs mais aussi leurs qualités: on se bureaucratise, mais on érige en valeurs supérieures la rigueur du respect des textes, l’honnêteté dans la gestion, la droiture et la réserve dans les comportements. Originellement, un fonctionnaire, c’est fait pour faire respecter la Loi (et pas vraiment pour manager), et dans les caisses, les textes sont appliqués sans défaillance. C’est l’époque triomphante des juristes, et des directeurs techniciens, qui en réunion, sont capable de disserter savamment sur le détail des prestations et les subtilités des ouvertures de droit. Il est vrai qu’il n’y a encore que deux prestations dans les CAF par exemple, alors qu’aujourd’hui on en gère un demi quintal.
On est pas encore des managers, on se contente de gérer, il n’y a pas de GRH, mais un service du personnel, pas de logistique, mais des " services généraux ". On commence à parler de l’informatique, voire dans certaines branches à l’expérimenter: les cartes perforées et les encodeuses cohabitent avec une chimère mi femme mi machine en voie de disparition: la dactylo facturière.
On est un personnage important, un notable local, sûr de la grandeur de sa mission et peut-être un peu arrogant à l’égard de bien des partenaires. On regarde les journalistes comme une engeance à fuir, qui ne sait disserter que sur " le déficit ", et déformer la vérité.
Le Directeur régional est le personnage le plus important de la région. Il connaît tous les directeurs de toutes les branches, rien d’important ne se fait sans lui, il est, comme on dirait maintenant qu’ils sont moins présents, incontournable.
Deuxième temps, celui d’une révolution Copernicienne: les DRSS sont remplacées par les DRASS, qui assurent la tutelle du monde de la sécu, mais aussi de la santé. Les DRASS sont souvent d’anciens DDASS, qui ne connaissent la sécu que de loin. Les inspecteurs, débordés, se spécialisent plutôt vers le monde hospitalier. La Sécu devient progressivement orpheline de sa tutelle étatique, qui devient lointaine, distraite, et parle de plus en plus de " s’alléger ", alors qu’elle est dejà au régime light. Elle veut devenir une tutelle " d’opportunité ", alors qu’elle n’a pas les moyens de ses audits, et qu’il est dans sa nature de vérifier l’application du droit, et non la qualité de la gestion. Bref, elle a quelques petits problèmes existentiels.
La nature ayant horreur du vide, les caisses ne vont pas rester longtemps sans chaperon. Déjà, les enjeux informatiques ont amené les caisses nationales à s’intéresser un peu plus aux organismes de base, avec une affectueuse sollicitude. Petit à petit, ces dernières vont prendre le relais, et progressivement les affaires en main. C’est l’époque des luttes épiques pour imposer des modèles informatiques nationaux, plus ou moins performants à leur début d’ailleurs, à des féodalités régionales qui vont résister, pour les dernières, jusqu’à l’aube des années 90. Les ordinateurs sont de plus en plus gros, les centre informatiques deviennent des organismes stratégiques, où les régions se réunissent, résistent, créent des " boites noires " pour les applications locales.
Chacun est théoriquement libre de son informatique, mais, petit détail qui a son importance, ce sont les caisses nationales qui financent les ordinateurs: Des régions entières, qui ont refusé d’adhérer à des modèles informatiques nationaux, se voient refuser tout changement de matériel, et se retrouvent au début des années 80, avec d’antiques bécanes électro mécaniques à bout de souffle et de maintenance. Détail amusant, les mêmes régions ont ainsi bénéficié d’ordinateurs flambant neufs avant tout le monde, car il a bien fallu au bout du compte remplacer le matériel en question.
Formellement, il existe toujours des conseils d’administration et des comité directeurs de centres informatiques, qui sont censés régner, et qui avalisent des budgets où on jongle à coup de millions pour acheter des matériels de plus en plus sophistiqués.
C’est l’époque de l’informatique " badge ", où on attend le retour de kilos de listing du centre informatique pour savoir où on en est, accessoirement répondre aux " clients ", et corriger les fameuses " anomalies ". C’est l’époque des agents ACAHQ: Agent correcteur d’anomalies hautement qualifié. Et jusque vers les années 80, on en embauche encore à tour de bras, des armées de liquidateur, qu’on va ensuite s’évertuer à ne pas remplacer pour diminuer les effectifs.
Car on arrive à l’époque justement, d’une autre révolution culturelle : désormais, un grand directeur n’est plus celui qui a le plus embauché dans l’année, celui qui règne sur le plus grand nombre de troupes, mais celui qui est le mieux classé dans les indicateurs de gestion.
L’arme suprême, c’est la PAB, qui s’appelle donc ici la pluri-annualisation budgétaire, ailleurs les COPAC. Les CAF lancent la mode, qui s’étend rapidement aux autres branches, avec plus de rigueurs, et sans doute moins de libertés.
La PAB a un objectif noble : réduire les écarts de coûts de gestion entre les caisses, qui sont pharamineux, injustifiés, et désastreux pour l’image extérieure. Mais c’est aussi une redoutable machine à réduire les effectifs, qui a coincé les directeurs entre le marteau des caisses nationales, l’enclume des représentants syndicaux et des conseils locaux, et...le coin de l’UCANSS. Car en effet, les mêmes administrateurs, notamment employeurs, qui approuvent la rigueur budgétaire d’une main dans une caisse nationale, s’empressent de l’autre de signer des accords de reclassification à l’UCANSS, que les directeurs mal classés dans les ratios devront financer comme ils peuvent, c’est à dire auto-financer.
On voulait de la liberté, on l’a : plus d’enveloppe point ou quasiment, pas d’état limitatif des effectifs, plus de tutelle régionale ou si peu. Vous coûtez tant, vous avez droit à tant, débrouillez vous avec ça. Il y en a qui aiment, et il y a ceux qui regrettent la tutelle tatillone : C’était le bon temps!
Sur le plan technologique, les prétentions nationales en matière d’informatique sont peu a peu reconnues comme légitimes. L’informatique est un peu moins stratégique, elle devient même parfois plus raisonnablement un problème d’intendance, et progressivement, les enjeux glissent vers la communication et la gestion des ressources humaines.
Entre temps quand même, est apparue la bureautique, à propos de laquelle les services informatiques des caisses nationales se sont crûes à nouveau investies d’une sainte mission. normaliser, centraliser, et même imposer des logiciels qui au début, étaient naturellement, ici et là, les moins conviviaux et les plus ringards du marché: Qui n’a pas oublié les délices d’OPEN ACCESS dans la Branche recouvrement, ou le refus d’acheter des micros COMPACQ, au motif surréaliste que leur " compatibilité " (à IBM) n’avait pas été testée par les services d’une caisse nationale?
Dans certaines branches, on a mené des combats épiques autour de télématique, qui est aussi un instrument stratégique de communication, dont ce sont emparé des organismes de base, pendant que les caisses nationales, au début, regardaient cet outil d’un œil distrait et soupçonneux. Quand on s’est réveillé à Paris, trop tard, des féodalités télématiques s’étaient reconstituées, autour d’un outil pourtant devenu entre temps une " vitrine technologique de la branche "
50 ans après, dans notre Institution comme dans bien d’autres, qu’elles soient publiques ou privées d’ailleurs, la lutte entre Paris et la province continue. C’est un combat légitime, qui défend la coordination contre le risque de la dispersion, mais aussi stérilisant, qui favorise le conformisme au dépend de l’innovation. De son équilibre dépend l’harmonie de l’Institution, et c’est toujours fragile, un équilibre.
A chaque caisse nationale sa réputation. La CNAF est, dit-on, la plus conviviale, la plus proche des directeurs. Les commissions nationales, présidées par des directeurs, réunissent des collègues désignés par leur région, dans une ambiance plutôt bon enfant...familiale évidement. Le directeur qui a le plus marqué est sans conteste Bertrand FRAGONARD, son API, son cigare, son charisme. Son passage à la Cnamts quelques années après sera plus difficile.
L’ACOSS est réputée être la plus froide, la plus technocratique des caisses nationales. Des prétentions centralisatrices alliées à des compétences qui ont été, à une époque fort discutées, dans le domaine informatique et bureautique, ont constitué les directeurs d’URSSAF en une sorte de coordination permanente de contestataires girondins. Malgré tout, l’ACOSS a su terrasser l’hydre de la trésorerie mal gérée sous la férule de St. Benjamin d’IFERGAN, et enfin, sous la conduite plutôt bienveillante de François CHADELAT, sortir avec succès le SNV2, en même temps que s’amorçait une politique de communication et la PAB. un règne bref mais riche comme on le voit.
On dit de la CNAMTS qu’elle est plutôt dirigiste. Mais là, le poids politique est sans doute plus présent, et les moyens sont plus importants. Les moyens importants, c’est d’ailleurs parfois un handicap ; quand on a assisté à une grande messe dans la Branche, on finit par s’étonner de ne pas voir Guy Lux passer la parole à Léon, entre l’agent comptable national, les " témoins de base" qui témoignent, et les inévitables observateurs extérieurs vendeurs de GRH venus nous dire comment qu’ il faut qu’on s’y prenne pour avoir l’air branchés.
La caisse nationale des caisse primaire a de plus une tendance forte à tout vouloir formaliser, et chaque projet de branche est accompagné d’au moins trois kilos de papiers qui décrète dans le moindre détail comment il convient de faire savoir au liquidateur moyen combien grande et magnifique est la parole nationale. Le tout est souvent enrobé d’un sabir très mode, qui véhicule pesamment un paquet cadeau de concepts branchés.
Mais au fond, ce ne sont là que des travers mineurs, qui ne doivent pas masquer les compétences informatiques, budgétaires statistiques et comptables (NDLR: on espère avoir oublié personne), qui sévissent dans la plus grande, la plus belle, la plus importante de nos caisses nationales. Au fond, c’est pour elle qu’on a le plus d’attachement, à la voir se débattre avec les professionnels de santé, les ministères, les médias, et les professionnels de la politique. La tâche est ingrate, peu considérée, et pourtant considérable.
On y a remarqué le passage remarquable de Gilles JOHANNET n°1, hérault de la gestion du risque, grand pourfendeur en compagnie du Médecin conseil national BERAUD du gaspillage, et prophète du tryptique de l’avenir (Nous Demain, nos outils demain, nos missions demain). Gilles JOHANNET a donné à la branche un souffle qui a décoiffé. Ceux qui ont pensé qu’il était temps qu’il parte, font écho à ceux qui avaient pensé qu’il était temps qu’il arrive.
L’histoire des caisses nationales dans l’Institution se confond avec la spécificité bien Française d’une lutte séculaire entre les prétentions parisiennes et les féodalités provinciales. On a que dédain pour ces technocrates parisiens qui prétendent régenter le monde sans connaître les réalités du terrain, et pourtant on courtise assidûment ces technocrates dans les salons dorés des caisses nationales. C’est qu’ils tiennent les cordons de la bourse, mais en plus, ils entendent et voient toute l’Institution, ce qui leur donne parfois une vision un peu moins étroite de son fonctionnement.
L’Institution, comme toute institution, est un lieu de pouvoirs en équilibre fragile, qui font, bien plus que tous les décrets, la légitimité et l’autorité. Sur cet échiquier fragile, les caisses nationales sont des pièces maîtresse.
La Sécu à cinquante ans, les caisses nationales vont en avoir trente. Elles mènent depuis trois décennies un combat continu pour assurer leur existence et s’imposer aux caisses. Après s’être emparé des domaines règlementaires, informatiques, immobiliers, budgétaires et même bureautiques et parfois télématiques, elles entreprennent désormais de s’attaquer au dernier bastion de résistance : la gestion des ressources humaines, la personnalisation et la désignation des directeurs.